境外人员入境管理的基本概念与相关理论

　　第 2 章 境外人员入境管理的基本概念与相关理论

　　2.1 基本概念的界定

　　"境外人员是指外国人，香港、澳门特区的中国公民，台湾地区居民和华侨这些不同人员的总称。境外人员中的外国人，是指不具有中华人民共和国国籍的人（包括无国籍人）。境外人员中的香港、澳门特区的居民，是指长期定居在香港、澳门，具有香港、澳门特区户籍的居民。"[4]

　　我国对香港、澳门特区实行"一国两制"方针，香港居民有香港特区护照，澳门居民有澳门特区护照。境外人员中的台湾居民，是指长期居住在台湾地区的居民。境外人员中的华侨，是指定居在国外中的中国血统的中国公民。他们有的在侨居国有居住地、有财产，有的与外国人结婚育子，但是并没有取得外国国籍。对华侨回国旅游、参观、探亲，我国驻外使领馆为其签发 2 年有效期的《中华人民共和国旅行证》。

　　境外人员入境是指外国人持护照，港澳居民持《港澳居民往来大陆通行证》或《港澳同胞回乡证》，台湾居民持《台湾居民往来大陆通行证》，华侨持《中华人民共和国旅行证》"由其他国家或者地区进入中国内地，由香港特别行政区、澳门特别行政区进入中国内地，由台湾地区进入中国大陆"[5]的统称。这里的入境包括中国公民的入境和外国人的入境，我国出入境管理法所采用的"境"是国境与边境的总称。境外人员入境，境外人员必须抵达我国对外开放或指定的口岸，经我国口岸边防检查机关依法审核并获准进入中国内地和中国大陆。"境外人员入境不是指简单的从一个国家或地区到另一个国家或地区的地理上的跨越和移动，而是涉及到国家的领土和主权问题，是一种受到法律约束的行为，它是对受法律规范的境外人员入境现象的概括，是能够产生相关权利和义务以及法律责任等法律后果的行为。"[6]

　　境外人员入境管理是指"国家政府主管机关依据本国的法律对在中国的境外人员入境、过境、出境和在我国境内居留、旅行及其他有关事务所实施的一种行政管理。"[7]

　　根据我国法律法规的规定，境外人员入境管理的内容主要包括以下几个方面：一是入境管理。

　　《出境入境管理法》将外国人入境规定为其规范的内容，对外国人入境的各个环节确立了境外签证、口岸签证、临时入境手续、入境边防检查、不准入境等相应的法律规则。境外人员入境，外国人须持有效护照，护照上有我国中华人民共和国驻外使馆、领馆或者外交部委托的其他驻外机构（以下称"驻外签证机关"）为其签发的有效签证；港澳同胞须持有效《港澳居民往来大陆通行证》或《港澳居民回乡证》；台湾居民持有效的《台湾居民往来大陆通行证》及有效签注；华侨持有效的旅行证。二是出境管理。境外人员出境是对境外人员由中国内地前往其他国家或者地区，由中国内地前往香港特别行政区、澳门特别行政区，由中国大陆前往台湾地区等行为的统称。境外人员要合法、顺利出境，各自所持的证件及签证、签注必须在有效期之内，并且在境内没有违反中国的法律法规以至于被列为不准出境人员。三是停留居留管理。境外人员在中国境内停留居留是对境外人员在中国内地享有的停留居留资格及其从事相应活动的统称。四是外国人加入、恢复中国国籍管理。

　　依据《国籍法》的规定："我国允许外国人依法加入、恢复中国国籍，成为中国公民。"[8]

　　五是对违反境外人员入出境事务管理行为的调查。我国有关境外人员入境事务管理的法律法规是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，中国境内的外国人和中国公民都应该遵守。六是追究境外人员入出境事务管理法律法规违反者的法律责任。为规范外国人入出境事务的管理并保障其效力，我国有关境外人员入出境事务管理的法律法规对其违反者规定了相应的法律责任。《出境入境管理法》第七章规定了违反该法的法律责任，它不但吸收了现有法律法规的规定，而且提升了同种违法情形的处罚幅度，完善其适用范围，增设了履行出入境事务管理职责工作人员的行政责任。七是为境外人员入出境事物管理相对人提供法律救济。为规范境外人员入出境管理，促进其管理效益的提高，属于普通行政行为范畴的境外人员入出境事务应该受到外部法律的监督，境外人员入出境事务管理相对人可以依法对境外人员入出境事务主管机关作出的决定提出行政复议或行政诉讼，并对主管机关错误决定造成的损失要求赔偿，对此《出境入境管理法》对不适用行政复议、行政诉讼的部分外国人入出境事务作出明确的特别的规定；未作出特别规定的其他外国人入出境事务则依据《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》及其他相关法规、规章和规范性文件的规定，使用一般法律救济规则。

　　"境外人员入境管理涉及的主要机构有：中华人民共和国外交部门、公安部门及其边防检查站、中国海关、国家质量监督检验检疫总局等。"[9]

　　外交部门负责境外本国人出入境证件的申领、延期、换（补）发等，以及外国人的入境签证；公安部门负责本国境内出入境证件的申领、换（补）发等，以及境外人员入境后在本国的居留、管理等。在出入境口岸，边防检查负责出入境过程中的人，海关负责出入境过程中的物和税，检疫检验负责出入境过程中的商品质量和动植物病疫传播。驻外签证机关负责在境外签发外国人入境签证。出入境边防检查机关负责实施出境入境边防检查。县级以上地方人民政府公安机关及其出入境管理机构负责境外人员入境停留居留管理。

　　2.2 境外人员入境管理的相关理论

　　2.2.1 新公共服务理论

　　所谓"公共服务",是指关于在以公民为中心的治理系统中，公共行政所扮演的角色的一套理论。[10]

　　新公共服务理论是以美国着名公共行政学家罗伯特·B.登哈特为代表的一批公共行政学者基于对新公共管理理论的反思，试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民生价值和公共利益、更加适合现代公民社会发展和公共管理实践需要的新理论。珍妮特。V.登哈特、罗伯特。B.登哈特在其着作《新公共服务：服务，而不是掌舵》中明确提出，"政府的职能不是掌舵，而是服务。"新公共服务理展现出了服务型政府的基本诉求，是一种新颖的现代公共行政理论，公安机关应对之有选择的吸收，学习新公共服务理论的创新理念，探索具有中国特色的服务型公安的管理模式，是我国公共行政与公共管理发展的现实选择，也是当前一项重要的政治任务。
　　
　　2.2.2 境外人员入境管理的公共服务职能建设

　　具体到本文所探讨的境外人员入境后的管理问题，本人认为要充分发挥公安机关境外人员入境管理的公共服务职能，必须积极拓展工作思路，创新工作举措，着力探求契合出入境管理宏观环境和微观变化需求的，求同存异的分类管理、分类服务的途径。着力提升境外人员入境管理服务的"三数",进一步加强境外人员入境管理的公共服务能力建设。

　　（一）立足"大外管"平台建设，寻求境外人员入境管理服务的最小公倍数。一是建立健全境外人员入境服务管理协作机制。一方面在公安机关内部成立了由市局多个部门、警种为成员单位的境外人员入境管理工作领导小组，发挥了积极作用。另一方面在日照市政府层面建立了外管协作机制，并在联席会议的框架下，进一步明确各部门职责分工，协作内容和方式等，有效扭转了"境外人员入境管理是出入境或公安一家的事儿"的局面。二是立足联席会议，提升联合执法效果。在"面"上，依托市境外人员入境管理服务联席会议平台，由政法委牵头，组织市直有关职能部门成立境外人员入境管理联合执法队伍，按照"战时集中、平时分散"原则，定期或不定期组织开展联合执法行动。在"线"上，充分发挥公安机关主力军作用，有效整合内外资源，提升服务管理效能。

　　（二）立足智能化警务建设，探求境外人员入境管理服务的最大公约数。一是以信息化运用为抓手，推行便捷化服务。推出多项便利措施，如"自助填表机"、"前置服务平台",开通了出入境工作电话查询和咨询热线，民生警务平台等集中受理群众咨询和投诉，在日照警务在线搭建了"出入境网上服务大厅",与群众直接互动沟通，推出证件办理网上预约、自助申请、网上申请和证件到期信息提醒服务，二是以网络为依托，提供个性化服务，针对境外人员分散、群众对出入境业务咨询需求大、走访难度高等特点，开通了全市公安出入境管理部门微博群，搭建民意"收集器".出入境管理处官方微博开通以来，粉丝超过 1000 个，其中不少粉丝是身在国外的海外华侨和国内居留的外国人，同时，借助短信、邮件等方式，建立与境外人员和重点企业联系的"快捷键".如针对一汽大众项目的外事工作，定期通过信息和邮件与企业外事部门负责人联系，跟进进展，及时解决工作遇到的问题。三是延伸服务管理触角，强化阵地管控。在全市 3 个涉外小区组织开展社区警务境外人员管理试点建设，强化境外人员实有、实住信息采集，推动境外人员纳入实有人口管理。全市共推广应用"境易通"设备 139 套，其中旅业 57 套。

　　（三）立足社群需求，提升境外人员入境管理服务的和谐指数。一是以"和谐社区"建设为着力点，推行融入式服务。探索实践境外人员融入社区管理。按照"与经济社会发展相结合，努力打造境外人员服务的中心；与和谐社区建设相结合，努力打造中外人士联谊的纽带；与境外人员实际需求相结合，努力打造对外宣传的窗口；与境外人员自我管理相结合，努力打造信息的交互平台"的工作思路，在日照大学城等建成了 3 个境外人员管理服务站，为境外人员提供"一站式"涉外法律宣传服务，推行中外"趋同化"管理。二是以社团组织为依托，建立合作共同体。加强与市台协等社团的互动交流，实现互助双赢。

　　在于台协的合作中，力争为台商提供分群个性化服务，不断拓展服务范围、提升服务质量。

　　竭力为台湾居民提供便利，不断简化台湾居民证件的申请手续并尽可能为台湾居民提供急事急办服务，仅 2013 年以来就为台湾居民提供急事急办服务 100 多次。三是推行"绿色通道"制度，服务"引资引智"工程。根据日照市经济转型升级战略实施对外国人高端人才的需要，尽量缩短在我市投资创业以及就业任职的境外投资者和高科技人才来我局申请的受理、审批及签发时间。

　　2.2.3 境外人员入境管理的法律依据

　　按照管理依据效力等级的位阶，境外人员入境管理的法律依据存在形式分为以下 6种：第一是宪法依据。是指为境外人员入出境事务管理提供根本法律依据和指导原则的规范性文件。他们是制定其他境外人员入出境事务管理法律、行政法规、规章和内部规范性文件的根本依据，其他依据不得与宪法性依据冲突或抵触。第二是法律性依据。是指全国人大及其常委会审议通过、以国家主席令方式公布的境外人员入出境事务管理有关的规范性文件。依据制定主体及其调整范围的差异，我国法律存在基本法律、一般法律和部门法律之分，境外人员入出境事务管理的法律性依据因此存在相应的区分。第三是法规性依据。

　　法规分为行政法规和地方性法规。由于境外人员管理具有涉外性，原则上属于中央事权范畴，因此，境外人员入出境事务管理法规性依据，通常是指国务院制定的全国性行政法规。第四是规章性依据。主要是指依法主管境外人员入出境事务的公安部、外交部在本部门权限范围内依法独立或与中央其他国家机关联合制定的部门规章。第五是法律解释性依据。

　　根据解释主体及其效力范围差异，法律解释分为立法解释、司法解释和行政解释三种。第六是内部规范性依据。在实践中还有大量不具有法律效力或不对外公布的内部规范性文件。这些内部的规范性文件在境外人员管理工作中具有相当重要的指导作用。