境外人员入境后管理中存在的问题

　　第 3 章 日照市境外人员入境后的管理现状及存在问题的原因

　　3.1 境外人员入境后的管理取得的初步成效

　　针对近年来境外人员入境量增大，境外人员违法犯罪案件频发、管控难度加大的难题，日照市出入境管理支队积极作为，迎接挑战，在境外人员入境管理工作上取得了一定的成效。

　　一是境外人员专项排查整治工作取得了一定成绩。从基础排查工作入手，将境外人员专项排查工作与"大清查""大走访"有机结合，摸清了散居在日照市内的境外人员的底数，进一步加大了对境外人员的管控力度。通过排查和梳理境外人员数量，对实际居住 3个月以上的境外人员办理签证和居留许可的次数、种类、人数、国籍、停留或居留事由以及当前居住状态进行了详细排查。进一步掌握了境外人员在日照的活动规律。

　　二是境外人员入境后管理机制得到了切实加强。通过加强与派出所的协作，更准确、全面的掌握境外人员入境后的动态，结合流动人口管理，通过社区民警，借力旅馆、村居、企业等社会组织，实现了"事前宣传到位、事中掌握动态，事后清楚轨迹"的目标。健全了分层重点管理机制，将重点国家和地区人员列为第一层级，实行重点管理，详细了解来日照的目的，由接待单位负责报告行踪，对重点敏感的境外人员，逐一面谈，了解情况，掌握实时动态，对潜在的不安定不安全因素进行认真梳理、分析，必要的报国保或反恐部门备案核查。将散居在社会面上的其他境外人员列为第二层级，以居住第地管理为源头，以行业管理为主线，以派出所管理为平台，开展管理工作。将其他境外人员列为第三层级，实行备查管理。

　　三是组织了境外人员入境管理知识培训，提升了基层管理水平。一方面，组织了分局各派出所负责境外人员入境管理工作的领导和内勤进行了专题境外人员入境管理业务知识培训，系统地介绍了证照如何识别，证件信息录入规范，讲解了相关法律法规，公安机关内部涉外（案）事件分工机制等专业知识，并配发了境外人员入境管理工作手册，以便随时查询学习。另一方面，举办了专题业务培训，系统介绍了证照识别，如何在治安管理系统中登记境外人员信息，登记资料如何输送以及相关的法律法规，并将相关业务知识汇编成册无偿下发到他们手中，要求自行加强组织学习培训，先培训，后上岗，提高了业务技能，取得了预期的效果。

　　四是管理与服务相结合，减少了"三非"案件（指非法入境、非法居留、非法就业）的发生。一方面提供优化服务，利用公安出入境管理平台以及通过电话、短信告知等方式，定期梳理一周内签证到期人员，提醒他们及时办理签证延期或者及时出境，从源头上减少了非法居留等涉外案件的发生，另一方面加强重点区域的巡防查控，成立了专业的"打非"队，按照"以面保点"工作思路，强化对涉外治安复杂地区的日常检查和巡逻看控，对藏匿在日照的"三非"外国人予以重拳出击，重点查处越南、缅甸、朝鲜等毗邻国家人员非法入境务工行为，突出对食品加工、电子装配等劳动密集型企业的走访摸排，进一步提高发现和查处出入境领域违法犯罪案件的能力。

　　3.2 境外人员入境后管理中存在的问题

　　3.2.1 管理工作不够深入细致

　　一是对境外人员入境后的管理工作仅仅停留在表层，不够深入。境外人员入境到达停留地后，应该在法律规定的时限内到酒店或者临时居住地所属的派出所及时申报境外人员临时住宿登记，在实际工作中，我们有的基层派出所民警往往仅仅根据申请人所持护照就为其出具了境外人员临时住宿登记证明，没有仔细检查申请人所持护照及其签证是否在有效期之内，没有认真核实申请登记境外人员临时住宿登记是否超过了法律规定的时限，没有上心询问是否有在本辖区居住或者临时居住的房产证明或租房合同，是否有亲戚朋友或者单位接待，以及来此处的目的，这些基本情况的了解对于之后境外人员的管理起着举足轻重的作用，可以使我们在工作中达到事半功倍的效果，但在实际的管理工作中往往都不被重视，使我们之后对境外人员入境的管理工作处于被动。

　　二是境外人员入境管理工作台账不规范、信息录入不规范。大部分基层派出所对境外人员入境台账不重视，有的派出所干脆就没有台账，有台账的表册也经常登记不够详细，缺项较多，有些必填项目都没有填写完整，登记的境外人员信息经常出现大大小小的错误，给境外人员入境后的管理带来了很多隐患，降低了工作效率。常见的错误主要有以下几种，1、有境外人员临时住宿登记表格，但是没有在公安网信息系统内作登记记录；2、境外人员多次出入境，只登记了最早的一次临时住宿登记，例如：韩国人 LEE,2013 年因为商务事由分别于 3 月 5 日和 3 月 17 日入境两次，但是申报住宿登记时登记民警认为两个日期相隔很近，住宿地址也没有改变就没有重新为申请人登记，只在系统中登机了 3 月 5 日的入境信息；3、境外人员入境后在境内大使馆申请更换了新护照，没有用新护照号为境外人员做临时住宿登记，仍然登记了旧护照的护照信息，例如：美国人 Peter,所持护照有效期为 2013 年 10 月，护照号为 P000001,在美国驻中国大使馆申请的新的护照之后，护照号码 P000002,到居住地派出所重新申报境外人员临时住宿登记时，派出所民警依然为其登记的是旧的护照号码 P000001;4、登记境外人员住宿登记时，将境外人员的英文姓和英文名登记顺序颠倒，例如：韩国申请人姓名为 PAK SONGHYON,错误登记为 SONGHYON PAK;5、英文姓和英文名没有分开登记，都登记在了英文姓的空格里；6、英文姓名中本来有空格、破折号、特殊符号的，没有严格按照原样录入，擅自省略，例如：台湾居民黄诏聪，英文姓名为 HUANG,ZHAO-CONG,错误登记为 HUANG,ZHAOCONG;7、录入台胞证证件号码时，没有在号码后面加上台胞证次数等等。这些看似很小的细节问题，往往为日后境外人员的管理工作埋下了隐患，当有案件涉及到这些人时，由于登记的信息是错误的，便无法从系统中调出正确的信息，使我们的工作陷入被动。

　　3.2.2 基层管理机构警力薄弱

　　近年来，随着境外人员入境数量和涉外案（事）件的迅猛增加，外管任务明显加重，出入境管理部门重审批、轻管理，境外人员管理工作的机构设置和警力配备不足的问题应引起高度重视。在走访涉外单位和境外人员、业务指导培训、涉外案（事）的查处、加强境外人员的动态管控、工作调研创新等方面基层出入境管理部门无力投入更多精力。境外人员管理入境工作的特殊性要求外管民警具有外语、法律及实际操作等多方面的能力。在目前的机制下以及警力缺乏的实际困难下，出入境管理机构聚拢高素质外管人才还是相当难的。

　　日照市公安局出入境管理部门共有民警 17 人（日照市局出入境 13 人、东港分局出入境 4 人，开发区分局出入境 1 人，岚山分局出入境 3 人，五莲县局出入境 2 人，莒县分局出入境 2 人）；61 个派出所共民警 513 人，其中：社区民警 289 人、占派出所民警总数的56.34%,境外人员管理中队 8 名民警占派出所民警总数的 1.59%.全市境外人员管理队伍存在量少质弱的问题：

　　一方面是"量"的问题。再先进的机器设备、再合理健全的法律、法规制度，也需要人去操作，人的因素是主要的。当前，境外人员入境管理工作日益繁重，责任日益重大，没有相当的警力配备，就跟不上形式的发展，而公安机关境外人员入境管理的警力与所承担的任务不相适应。目前全市担负境外人员管理的专职民警不足 10 人，将公安出入境部门的民警全部纳入也只有 17 人，日照市出入境管理支队负责受理境外人员证件签证延期、换发等具体业务的前台人员仅有 1 人，这与管理常住境外人员 1216 人、临时来日人员年达 13.5 万余人次的任务显然是极不相称的。现有力量仅办理签证证件和"三非"案件已处于疲于应付的状态，临时住宿登记管理和境外人员入境重点人员管控等基础工作无暇顾及；有的县级公安机关出入境管理部门仅 1 名民警，除窗口受理外还需承担其他各项安保和治安防范任务，外管基础工作很难开展。有的县级机构只有 2、3 名民警，处理中国公民护照和通行证件申领任务都面临困难，更难保障境外人员入境管理任务的落实，承担委托任务 "先天不足".

　　另一方面是"质"的问题。公安外事民警素质与所承担的任务不相适应。境外人员入境管理工作的业务性、政策性很强，虽然业务相比于其他警种较为单纯，但是这并不等同于公安出入境业务操作起来很简单。涉及境外人员入境管理业务的法律不多，但是一些指导性额业务政策和规范性文件却相当多，民警如果不花费大量时间和警力去学习，就不能很好的熟悉业务，遇到问题就无法及时、妥善处置。而且，境外人员管理工作岗位对民警业务和实践经验要求较高，一些地方因岗位轮换，民警往往刚开始熟悉业务就被调离，加上业务培训和传帮带不足，业务能力薄弱问题比较突出。有的部门外管岗位负责同志调动频繁，影响到工作的整体部署和衔接；有的地方境外人员管理岗位人员业务能力不足，对签证证件受理审批的责任意识不强，审核把关不严，签发"问题"证件，严重影响全国工作的整体性和统一性，带来很多管理隐患。在管理过程中，因懂外语、能交流、会办案的专业民警缺乏，绝大多数民警往往进不了老外的门、谈不上话、掌握不了情况，甚至连护照和签证都看不懂，造成失控漏管的现象。

　　3.2.3 部门之间沟通机制不健全

　　2014 年全市常住境外人员 1216 人、临时境外人员登记在册 13.5 万人次、办理境外人员签证和居留许可 5400 余人次，共发生涉外案（事）件 33 起 36 人次。境外人员入境管理工作涉及到出入境、治安、刑侦、经侦、信息中心等很多部门，现行的管理体系基本上是各管各的，互不沟通，只有日常业务需要配合查询数据时，才主动与出入境沟通联系。

　　一些部门受理、办理涉外案（事）件后，不能够及时向同级出入境管理部门报送简报表，致使管理工作中存在一些漏洞、盲点。境外人员管理工作还涉及到政府的相关部门，如劳动、教育、工商、外办、侨办、台办、外经贸局等等。但平时各单位部门之间很少沟通，导致外国人管理效能不高。公安机关为规范境外人员管理，确立了由公安出入境管理部门牵头、治安（户政）负主责、派出所将外国人纳入实有人口管理的体系。实践中，境外人员实有人口工作管理工作，主要由出入境部门承担，治安（户政）、派出所主要负责临时来华人员的住宿登记工作，与形势发展和任务要求不相适应。

　　一是定位不准、基础薄弱。部分地方和部门对境外人员管理工作的重要程度及紧迫性的认识不到位，对境外人员管理工作的定位不高，境外人员管理工作没有落实到位，基层基础工作薄弱。

　　二是政府各职能部门各自为政，管理效能不高。境外人员管理工作涉及社会的方方面面，涉及公安、劳动、教育、工商、税务、旅游、外办、台办等部门，而现行管理方式基本上各管各的，存在一些管理漏洞。就在我市居留（变相居留）的境外人员来看：工商、劳动部门签发证件的条件要求低，对哪些境外人员不能在中国停留、哪些境外人员是公安机关的重点很不清楚，发证前审查少，且发证后的监管工作不到位，出现一些外国人持有访问签证、旅游签证、异地签证在我市租房、购房、从事经营等现象，给公安机关管理外国人带来诸多困难。

　　三是管理机制不健全、管理措施不力。我市于 2007 年由市政府牵头成立了境外人员管理工作协调小组，但从实际运行情况来看，尚未建立定期会商和研判机制，没有形成各职能部门齐抓共管的良好局面。多数职能部门对境外人员管理不同程度存在重办证轻监督管理的情况，没有一套好的工作机制、工作方法，单靠哪一个部门是不可能做好工作的。

　　3.2.4 基础住宿登记工作效能不高

　　在实际工作中，"来能发现"是做好境外人员管理工作的前提条件，主要体现在境外人员的临时住宿登记工作上，要想做好这项工作，在全国来来看都是棘手的难题。境外人员住宿于宾馆的，公安机关可以通过场所管理这个抓手来对其进行管理，可以通过培训、检查、处罚等手段确保境外人员的登记率、准确率、及时率。对住宿于社会面的，公安机关没有更好的、有效的措施保证住宿登记率。可以说，目前基层派出所登记的境外人员，绝大部分是境外人员主动上门要求登记的"被动"登记模式，民警入户调查、社区走访等过程中发现、登记的少之又少。主要存在待境外人员申请签证（注）时才发现没有住宿登记记录；本地有关人员出国定居后加入外国国籍，对相关法律法规的不熟悉造成无法发现；日本韩国等东亚国家人员及港澳台胞等，外表上与本地人员无差异，客观上难以发现等三种情况。境外人员对我国的法律、法规不甚了解，而派出所民警对外管法律、法规宣传工作宣传力度尚有差距，群众不了解，出入境管理意识不强，有的境外人员非法逾期还不以为然，给外管工作带来一定的困难。

　　开展境外人员管理基础工作，做好境外人员住宿登记管理工作是必要的前提条件。

　　日照市 2013 年曾查获一名非法居留的印度男子。该人签证逾期后长期非法滞留，足迹遍布广东、江苏、浙江多个省份，至被查获之日已非法居留 5 年多时间。这起典型案件反映出境外人员住宿登记管理及基础工作的实际状况。此外，由于国内用工需求旺盛，劳动力资源配置不均衡，加之与部分周边国家收入差距明显，毗邻国家人员非法入境到国内企业非法就业渐成规模化，有的案件一次性查获人数达几百人。上述非法入境人员长期藏匿在企业非法务工未能及时发现，说明基层基础工作未能发挥应有作用。中韩警务合作通报的韩国籍逃犯大多把中国当成"避风港",在华非法居留数年却未被发现查处。非法入境朝鲜人和非洲、南亚国家人员在华恶意非法居留问题存在多年，有关案件仍时有发生，这都从不同角度反映出对"三非"外国人的基础管控能力问题。受体制、机制等基础性、系统性、深层次因素的制约，解决外国人在华恶意非法居留问题有赖于基层基础工作的整体提升，仍是一项长期性和系统性的工作。

　　3.2.5 信息平台和信息化建设不完善

　　从整个行政管理体系来说，公安机关与边防、外交、劳动、教育、工商等政府行政部门之间没有联网，各个部门间的信息资源无法联通共享，特别是境外人员的出境入境信息、社会保障信息、社会信用信息等都是孤立的，极大的降低了工作效率。

　　从公安机关内部来说，信息化建设仍在一定层面上存在缺陷。虽然信息化建设一直是公安机关工作的重点，但是部门间各自为战的情况依然普遍存在，特别是在境外人员信息网络多头建设方面，各警种根据自己工作的需要"自成一派".满足多警种工作需求的高效统一的动态网络管理机制尚未形成，仍处于本地、各个部门掌握的信息其他地方、其他部门无法及时获取的静态状况。此外，在处理涉外案（事）件中，重个案查处，轻调查研究，对违法犯罪活动搜集情报少，不能及时掌握新动态、新情况，对采集的信息也缺乏必要的查询、统计功能，对信息采集的内容、范围、项目等方面，还缺乏科学性和专业性的规定，这种信息不畅的状态影响了对信息的综合分析和及时有效的利用。