境外人员入境管理问题探究绪论(2)

　　六是港澳台居民违法违规现象突出。1、台湾居民短期来大陆未办理暂住登记的现象非常普遍。大量台湾居民来大陆探亲、旅游、投资办厂、担任技术指导、高级管理员和进行商贸活动后，租房、购房和长期包房的现象比较普遍，因此散居社会面的现象比外国人更为突出。出入境管理部门在对台资企业等的日常检查中常有发现未办理境外人员临时住宿登记手续的。目前在日照办理境外人员住宿登记手续的台湾人每月不到 20 人次，但根据调查，实际大概有台湾居民近 40 人次。2、台湾居民非法居留现象呈增加趋势。近两年来，日照市公安局出入境管理支队查处台湾居民非法居留案件二十多起。
　　
　　一是少数台湾居民，在台属于鳏寡老人，年老回大陆投靠亲友。他们以探亲、旅游为名回大陆，不管批准不批准定居或延期，便住在亲友家中或自购房、自建房居住，不再返台。如台胞洪花，现年 89 岁，几年前回日照探亲，在其侄孙家居住，虽经查处，但至今仍滞留不归。二是少数刑事、经济犯罪分子为了逃避台湾当局的法律制裁，有目的地逃来大陆，把大陆当作他们的避风港，形成长期非法滞留不归。如台湾居民张端因在台湾犯有妨害家庭罪和诈欺罪被起诉。为逃避制裁张于 1991 年 3 月持有效证件入境，先后在广州、深圳、杭州、日照等地居住，10 年后才被查处。三是台湾退休老人，因为台湾生活水平高，仅靠退休工资难以维持生计，大陆物价低，将退休金、养老金或储蓄带回大陆，可以过上比较富裕的生活。

　　这些人每年回台湾一次领取养老金，立即返回。四是一些来日照投资办厂经商的台湾人由于不重视签注有效期形造成非法居留。五是由于处罚力度不足以起到警示作用，使一些台湾居民对所持签注有效期不够重视，重复构成非法居留。

　　1.1.2 境外人员入境后的管理面临新的挑战

　　改革开放以来，我国经济社会快速发展，与世界各国经贸、文化及人员往来日益频繁，境外人员入境人数总量持续增加。"1980 年，外国人入境出境总量为 146 万人次，2000年达到 2026 万人次，20 年增长近 14 倍，2011 年达到 5412 万人次，10 年间再翻一番。"[2]

　　外国人管理服务工作基数的不断增大，以及城市国际化发展。中外文化差异、外国人居留需求日益多元等方面的客观现实，使境外人员入境管理，特别是公安境外人员入境管理工作面临着越来越大的压力和越来越多的难题。

　　一是出入境大环境高速发展带来的难题。2000 年在华常住外国人达 15 万，2011 年增至 59 万，居留事由扩展至投资、就业、就学、经商、文化交流等多领域。可见，随着我国与世界各国经贸文化往来日趋紧密，经济发展长期处于上升通道，对海外人才、资本的吸引力不断增强，在华常住境外人员居留目的、身份特征，将长期呈现多元化、高质化发展趋势。公安机关不仅要承担管理不同成分境外人员的压力，充分发挥吸引海外高层次人才、促进经济发展的积极作用，还要切实做好维护社会稳定的本职工作。

　　二是不同国别差异化管理服务的难题。中外人员在文化、风俗、习惯方面存在差异，对中国的社会制度、法律体系及相关法律规定不了解，仅靠依法依规、循规蹈矩的单一化管理服务体系，不能对不同国家和地区的境外人员实施针对性的管理和服务，容易增加日常性的不和谐因素。

　　三是境外人员入境后在华生活需求日益增长的难题。境外人员入境后长期在华生活居住，会遇到各种各样的困难和需求，服务转型期的公安机关，面对常干常新的外事管理工作，如果不能创造性地发挥联动中转作用，满足各界人士的需求，让境外人员在华生活的更便利更舒适，势必会影响到城市建设、经济发展等方方面面。

　　四是管理模式跟不上形势发展的难题。"政府领导、外办牵头、公安统筹、部门分工合作、社会齐抓共管"的"大外管"格局还没有完全形成，一些细节性的管理和服务机制不够健全，相关职能部门各自为战、单打独斗的局面还多有存在，部门间后续管理和服务工作沟通渠道不畅通。

　　五是外事管理队伍不够成熟的难题。部分基层民警对境外人员入境管理方面的法律知识、实践经验非常欠缺，处置涉外案（事）件能力不高、处置不妥善、不及时的情况时有发生。基层民警境外人员入境管理的工作能力、责任心尚有差距，有的社区民警日常核查管理流于形式，对地区内境外人员的底数、动态变化情况掌握的不到位。

　　1.2 研究意义

　　1.2.1 理论意义

　　目前学术界关于境外人员入境管理问题的研究相对比较少，既未建立起科学系统的理论框架，也没有非常完善的可以推广应用的模式，本文基于"新公共服务理论",笔者结合日照市境外人员入境管理的现状、面临的形势和存在的问题，进行了深入调研，对日照市境外人员入境管理工作现状进行了认真梳理和总结，并有针对的提出了意见和措施，在境外人员入境管理研究领域具有一定的理论意义。

　　1.2.2 实践意义

　　日照市作为一个滨海城市，由于其丰富的资源和良好的气候环境吸引了越来越多的境外人员来日照从事商务、投资、就业、学习、探亲、旅游等活动。近年来，境外人员来日更趋多样化、复杂化，随之带来的境外人员入境后的违法违规现象也日益凸现，境外人员入境后的管理工作日益繁重和严峻，也暴露出多方面的不足和缺陷。以上形势要求出入境管理部门与时俱进，创新发展公安境外人员入境后的管理工作，加强境外人员入境管理，充分发挥公开管理职能，积极探索新形势下境外人员入境后管理工作中存在的问题及对策研究。

　　由于境外人员入境管理工作已成为全国城市管理面临的普遍问题，研究日照市境外人员入境后的管理问题将对其他城市研究和改进境外人员入境管理工作提供借鉴，从而促进提高我国境外人员入境管理工作的整体水平。

　　1.3 国内外研究现状

　　1.3.1 国外相关研究

　　在国际移民管理方面，国外的部分学者将西方国家执行的移民政策归纳为 3 个重要阶段：一是从二战后到 1975 年，各个国家都没有重视移民问题，没有将移民管理问题纳入到国家政策范围内；二是 1975-1990 年，西方国家开始积极主动的制定移民政策，旨在更好地帮助各国移民能尽快融入当地生活，同时也采取相应的措施来预防大批量移民涌入国内；三是 1990 年至今，各国由于政治经济发展的不平衡，导致"难民潮"出现，各国开始强化移民控制手段，加大对外国人入境的管理力度。 2009 年，英国颁布了新的《移民与边境法》， 2003 年，美国将移民与规划局从司法部转移到了国土安全部，开始对外国人身份严密分类，实行签证配额管理，严格控制非法移民。日本出入境管理机关也加强情报工作及技术革新、强化查处力度、加大非法移民遣返工作力度。

　　由于各国或地区在国情、政体、历史及法律等制度方面的差别，各国或地区对境外人员入境后的管理也呈现出各种各样的特点。在西方国家，境外人员入境中的"境""不同于中国的国境和边境，在国外仅仅指的是国境，境外人员入境后的管理研究主要集中在对移民管理的研究",[3]例如《Immigration Policy and the Welfare State》edited by Tito Boeri,Gordon Hanson, and Barry McCormick in America; 《 International Affairs: Need forImprovements in Management Activities of the Immigration and Naturalization Service》editedby U. S. Government Accountability Office.

　　1.3.2 国内相关研究

　　改革开发以来，随着中国经济的飞速发展，来我国的境外人员日趋增多。国内学术界在境外人员入境管理方面的研究也相对活跃起来。我国从实际情况出发，汲取其他国家出入境管理的先进机制、做法和成功经验为我国所用，是切实可行的。学界在国际移民、国际移民政策方面已经取得了越来越多的成就，比较而言，在移民（出入境管理）法方面的研究成果有待丰富和深化。我国有大量从人口和政策视角研究国际移民的项目和论着。但是我国从法律视角专门研究境外人员入境后的管理的国家级项目空缺，省部级项目很少，论着的数量和质量也有限。我国关于境外人员入境管理的论着主要集中在基础理论、一般理论和专项制度三个方面。

　　中国社会科学院欧洲研究所副所长罗红波（2006）担任主编的《移民与全球化》一书，是中国第一部由中外学者共同撰写的系统性介绍欧美各国移民问题的最新研究成果的权威之作。该书从不同的角度出发，深入分析了欧美国家外来移民的状况，并对今后的移民政策、移民流动的有效管理提出了有指导性的建议。

　　浙江大学法学院副教授、硕导，出入境法立法论证专家翁里，浙江大学法学院国际法学硕士研究生唐卓然，浙江警察学院教授徐公社（2012）在其《论新时期入境侨民与外国人管理》一文中，提出了 2012 年《出境入境管理法》关于华侨归国规定的不足及对入境外国人管理方面的缺陷，对完善中国技术移民立法和投资移民立法提出了好的建议。

　　1.4 本文的研究方法和创新之处

　　本文的研究方法主要有三种：

　　一是个案研究法。主要以日照市为例，围绕笔者所在的日照市境外人员入境后管理的现状，对存在的问题及原因进行了总结和深刻剖析，并有针对性的提出了解决对策和建议。从日照市出入境管理的实际工作中， 发现问题、分析问题，归纳和总结出不同国家境外人员入境管理工作中具有的共性和个性。

　　二是文献研究法。写作本文需要查阅大量与本领域相关信息书籍，作者充分利用自身职业优势，积极获取文献资料。本论文研究资料主要来源于国内外着作、期刊论文、硕博论文以及公安内部相关研究资料。

　　三是案例分析法。结合本人在出入境管理部门的工作经验，对工作中遇到的境外人员入境后的违法违规案例进行总结，分析存在的问题，总结其经验教训，进而提出切实可行的解决方案。

　　本文的创新之处在于：国内以城市为个例进行境外人员入境管理问题研究的论文很少，笔者以日照市境外人员入境管理为例，结合自己的实际工作经历，分析了日照市的境外人员管理方面存的在问题、原因并提出了解决方案，这不仅对日照市今后的境外人员入境管理有一定的指导作用，对我国其他城市的境外人员入境后的管理也有一定的借鉴意义。