提升农村社会保障制度风险防控功能的对策建议(2),公共管理硕士论文

　　4.4 健全农村社会风险管理制度

　　风险管理制度是进行各项风险管理的基础，它需要国家的基本法律、法规和制度的支撑。[27]

　　处于社会转型时期，农村社会面临着疾病、失业、工伤、养老等方面的社会风险和农民自身应对风险的能力不足的双重风险，因此政府应该构筑社会的“稳定器”和“安全网”之称的社会保障制度，以此来发挥社会保障制度的风险防控功能。近年来，世界银行也在发展中国家积极倡导社会风险策略框架的综合性的社会保护计划，创新风险管理机制，强调整合多方社会资源，形成对风险防控脆弱的农村社会治理的探索性制度模式。从社会保障制度自身来看，当前社会保障这类传统意义上的公共产品或半公共产品，正经历着社会转型带来的变革过程，政府在其中的角色定位也在发生变化，政府更应该从制度建设的角度支持社会保障发展，而尽可能的避免直接干预。[28]

　　“因此，农村社会保障制度改革不应该机械地囿于现行社会保障行政管理体制的条条框框，而是要从更高的层次来理解和实施”农村社会保障制度“.提升农村社会转型时期社会保障制度风险防控功能，政府应该健全以下几项制度。

　　4.4.1 完善基层群众性自治组织

　　完善群众自治组织，明确责任分工，强化农村社会保障制度的管理体系。《村民委员会组织法》第二条规定：”村民委员会是村民自我管理、自我服务、自我教育的基层群众性自治组织，实行民主决策、民主管理、民主选举、民主监督。“自 2014 年 7 月开始，我国新的一轮村委会换届选举工作陆续开展，这是推进农村社区建设，创新社会治理和提高治理能力的重要支撑。对此，国家应该借换届选举的机会完善群众自治组织，明确责任分工。这就要求创新农村社会管理方式，改革基层特别是农村公共服务提供方式，提升服务水平；创新农村社区组织建设，促进社区自治。

　　具体到农村社会保障方面，农村村委会组织要将党和国家的政策传达给村民，让农民准确理解和把握社会保障政策，进而积极参与到社会保障体系的建设中来。

　　4.4.2 发展和完善农民的利益协调机制

　　社会保障制度是从整体社会的角度来维护个体的基本利益，是通过制度来分配和引导社会利益，而利益机制包括利益分配机制和利益引导机制。以公平效益为优先原则，缩小城乡之间的利益差距，引导农民有序表达利益诉求，尤其是处于社会转型的关键时期，农村社会经济结构发生巨变，对农民的经济冲击和心里冲击较大，基层政府更要做好引导工作，将矛盾化解在基层。正如阿玛蒂亚·森所指出人们能够得到的经济成就不仅取决于政治自由、经济机会、公民权利、社会保障、基础教育以及社会对于各种权利所提供的制度保障，而且提供这种机会和选择的制度安排又取决于人们如何通过自由地参与社会选择和公共决策来建立这些制度安排。

　　当前，各地在如何协调农民利益，化解社会转型矛盾做出有益探索，如山东文登”村事镇议“与”三个代管“的有机结合，探索出社会转型时期农村社会管理的有效途径。”村事镇议“:原称镇村集中议事，实际是镇上集中议农村的事，即农村党支部将本村的重要事项报给镇党委，镇党委每周进行集中议事，由镇党委书记主持，相关站所的主要负责人和村党支部书记参加；三个代管：对农村的公章、村账、村级合同，镇级政府不能在主动介入管理，而是必须经村民大会或村民代表会议通过，并签署书面委托书；严格规范管理程序。山东文登通过对农村社会的具体事项的明确程序，有效的维护了农民的切身利益，提高了农民在社会中的地位和对公共政策的影响力，发展和完善农民的利益协调机制。

　　4.4.3 培育和发展农村非政府组织

　　非政府组织是世界银行积极倡导社会风险策略框架的综合性的社会保护计划的重要组成部分，是分散和分担社会风险的重要组织资源。受社会经济发展水平、文化教育程度、社会传统等限制，农民缺乏组织化，这是农民不能自助、自救、互济的根本原因。自治性的非政府组织，能够促进社会发展的功能，如推动政策的公正性、协调弱势群体以及促进社会公共利益、监督政府公共政策的实施；整合民间社会资源，推动公益活动事业，开展互济和共同分担社会风险的功能等。在社会转型的关键时期，通过培育和发展农村社会非政府组织，引导农民积极参与，从而形成良好的格局，减少或缓解农村社会风险发生的可能性，提高农村社会风险的防控能力。以专门救助尘肺病为主的大爱清尘基金的发展为例，尘肺病对我国农村社会产生了严重的影响，但又很难得到社会保障的综合救助，非政府组织大爱清尘就承担起了救助尘肺病的重任。根据大爱清尘 2014 年年度工作报告，大爱清尘的主要经验如下：建立层次分明、职责明确的工作组；不断丰富完善资金救助项目；整合募集多种资源；完善组织建设；信息的公开透明并接受监督。大爱清尘基金会在保障农村社会的尘肺病农民工方面做出了巨大贡献，这也让我们看到非政府组织在保障农村特殊群体方面的积极功能，处于转型的农村社会面临双重压力，国家和政府应从政策、财政、组织等方面大力支持农村非政府组织的发展。

　　4.5 增加对农村社会保障的投入与资金监管

　　4.5.1 农村经济发展是农村社会保障的内在性物质保障

　　处于社会转型的农村社会，经济发展仍然是解决农村社会问题的根本，对于农村社会保障制度来说尤其如此；农村社会保障制度的发展与完善为农村经济发展提供重要保障，而农村经济的发展是农村社会保障制度的要支撑。伴随着社会转型的不断深入，农村经济发展既面临经济发展的机遇，同时也面临着发展的挑战，为此，国家和政府应该全力支持农村经济的发展。第一，加大对农村社区发展的经济投入，加快农村经济转型的步伐。伴随着社会主义市场经济的发展，市场已成为经济发展的基础性因素，农村社区建设离不开市场力量的强力推动。尽管在市场经济的冲击下，农村在产业发展、人口结构、农村社会管理等方面存在诸多不确定因素，但是农村经济的发展为农村社会保障水平的提高注入了强大的动力，使大部分农村青壮年劳动力转移到二、三产业，大批农民涌向城市，较好的解决了边际收益较低的现状，农村的抗风险能力得到提高，这显然是将来新型农村社会经济发展的主流。第二，优化农村的经济结构，发展农村社区经济。农村社区经济主体包括农业、第二、三产业在内的加工制造业、建筑开发业、服务业、商贸物流等多种产业，尤其是伴随着移动互联网的发展，网络经济在农村中兴起，淘宝村的出现，更是激发了农村经济的发展，农村社会形成多种经济方式共同发展的格局；第三，基层政府要积极解决市场化的负效应。

　　英国古典主义经济学家亚当·斯密在 1776 年完成经济学着作《国富论》后，他所提出的”自由主义经济“一直被资本主义国家视为经济运行的规律。他们认为，市场这只”看不见的手“会自发地进行调节以达到供需平衡，市场就是万能的。但是受到信息不对称、逆向选择、交易成本等影响，市场经常失灵，1929 年的经济危机就是鲜明的例子。因此，政府要在市场信息、降低交易成本等方面做出努力，解决市场经济的负效应。

　　4.5.2 增加财政资金投入

　　提升转型时期农村社会保障的风险防控功能离不开政府的财政投入，政府应当充分履行自己的义务。与此同时，2014 年我国人均 GDP 接近 5000 美元，与发达国家还有一定差距，要想快速实现高水平的社会保障体系是不切实际的，但在一定意义上发展和完善社会保障制度还是有可能的。所以，在这个过程中，政府要从调整财政支出结构与加大社会保障财政支持力度为重点方向，充分发挥国家财政的作用。一方面，按照公共财政的要求，大力调整财政支出结构，统筹城乡社会保障事业发展。在今后相当长的时间内，要尽快扭转政府财政社会保障支出的城市偏向；另一方面，农村公共卫生事业和农民最低生活保障是农村社会保障体系的最基本组成部分，是农村居民当前最迫切需要的改革的，因此要加大财政对农村公共卫生和最低生活保障的资金投入。

　　4.5.3 强化对农村社会保障资金监管

　　伴随着我国保障水平的不断提高，保障资金的投入不断增加，社会保障基金的总量不断扩大。截止到 2014 年年底，社会保险基金总收入为 39592 亿元，这些资金都是关乎我国居民的社会保障和福利，因而在社会转型的关键时期，社会保障基金的监管问题尤其显得重要。根据 2012 年审计署公布的关于 2011 年社会保障基金的审计意见，指出社会保障基金运营中存在的问题，主要表现在部分地区资金管理不够规范，表现出我国社保基金目前在监管上依然存在着严重问题，因而社会保障基金的监管也变得非常重要。对此，国家要加强对社会保障基金的监管。首先，要构建法律框架，依法监管。社会保障制度的高效运行时我国政府的重要职责，更关系到广大群众的根本利益。我国应尽快制定一个完善的法律法规体系，对社会保障基金进行依法监管。其次，建立健全合理的社会保障基金管理架构。我国社保基金在管理体制上还存在诸多问题，如社会保障部门的职责分工不严，常常是一个部门既负责社保基金的运营又负责其监管，这样便存在无人监管的风险。所以我国应尽快建立起将运营与监管部门分开的社保基金的投资管理机构以及监管管理机构，职责分工明确，建立现代企业精神的管理架构。最后，完善信息披露制度。信息的公开透明是确保社会保障基金高效运作的重要手段，所以我国必须加强社保基金的监管，社保基金的收入必须透明化，社保基金每年的运行情况以及收益情况应该向社会公众公布，公众也可以对社会保障基金的运作进行依法查询，为社会对社会保障基金的监督创造良好条件。

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