我国农村社会保障制度风险防控功能及其失灵问题

　　第 3 章 我国农村社会保障制度风险防控功能及其失灵问题

　　农村社会保障制度是降低和消除风险的一种制度安排，不断发展和完善农村社会保障制度，有助于增加农村社会福利，完善的农村社会保障制度可以最大程度地规避风险，保障农民合法权益，维护社会的稳定。这对处于转型时期的农村社会来说尤其重要，可以通过不断发展与完善农村社会保障制度来缓解与预防农村转型的潜在风险。然而，受到城乡二元结构与社会保障制度的共同影响，转型时期面临着高风险和危机频发期的农村社会却很难运用农村社会保障制度来防控潜在的社会风险。本章通过阐述转型时期我国农村社会保障的现状，指出农村社会保障制度面临的风险以及原因分析。

　　3.1 农村社会保障制度的风险防控功能

　　当前我国正处于社会转型的关键时期，农村社会正经历着市场化、工业化、城镇化和全球化的深刻影响，农民所面临的社会风险由“传统农业社会风险”向“后工业化时代风险”转变，各种风险都在不断积聚、加大，并在一定程度上显现出来，对于农村社会来说尤其明显。当前农民可能遭遇到的各种自然风险如疾病、年老、生育等，社会风险如失业、工伤等，这对农民个人的正常生活与农村社会的稳定发展带来很大的不确定性，不确定性一旦发生导致危机，将造成公共财政支出的增加，势必对公共利益造成损害，甚至导致社会不稳定，而社会保障制度是保障公众基本生活的制度，是伴随着市场经济的发展而建立起来的制度。在这种背景下，农村社会保障制度应该具有以下风险防控功能：防控可预测的农村社会保障风险、防控不可预测的风险以及对转型时期部分农民群体的利益补偿。

　　首先，防控可预测的农村社会保障风险。从制度设计与建设上，社会保障制度是以国家或政府为主体，通过诸多方式对发生生活困难的社会成员给予物质上的帮助。农村社会保障制度应该以此为目标进行制度设计与建设，进而防控农村可预测到的社会保障风险。

　　处于转型时期的农村，由于农村社会的老年人口占较高比例、医疗卫生体系不健全、农村经济结构变迁等因素的影响下，农民面临着养老、医疗、失业等风险。然而当前我国农村社会保障水平不高，无法发挥风险防控的功能。

　　其次，防控不可预测的农村社会保障风险。从制度设计与建设的角度出发，一项有生命力与活力的制度在于事前科学原则的指导、事中严格认真的执行以及事后及时总结反馈，制度就在不断“制定-执行-修改”的循环中逐渐完善。社会保障制度亦需要这样的过程，但当前农村社会保障制度却很难达到这一要求，同时各地的农村社会保障制度差异较大，使得社会保障制度自身具有不稳定性的风险以及制度无法有效发挥防控不可预测的风险。转型时期农民面临着诸多潜在的不可预测的风险，亟需要制度的持续性与稳定性，但是我国社会保障制度则存在过度“碎片化”的问题，城乡之间、不同地区之间、不同群体之间农民的养老保障、医疗保障等各异，到目前为止还没有全国统一的农村社会保障制度，因此，当前的农村社会保障制度自身还需要完善，导致社会保障制度防控不可预测风险的功能大打折扣。

　　最后，对转型时期部分农民的利益补偿。从制度设计与建设的角度出发，制度的设计与建设必然要影响到相关群体的利益，具有维护社会公平的社会保障制度在设计与建设的过程中要尽量坚持公平的原则。在社会转型中，由于部分群体自身以及外在因素的影响，自身的正常利益受到影响，这时社会保障制度应该予以对他们进行补偿。然而，当前农村社会保障制度对利益受到影响的群体的补偿还很不完善，以失地农民的补偿为例，补偿期限过短，最长补偿期限分别为十年和六年。这对农民的土地权益造成不良影响，不利于农村社会稳定和经济发展。对此，农村社会保障制度应充分发挥其对农民的利益补偿功能。

　　因此，处于转型时期的农民会遇到可预测与不可预测的风险，部分利益受到影响，具有普遍保障的社会保障制度就应该发挥风险防控与利益补偿功能，尽可能弥补因社会转型而导致的社会保障风险，促进农村经济的健康发展，维护农村社会的稳定。

　　3.2 转型时期我国农村社会保障制度的现状

　　我国正处于社会转型期，城镇化、工业化以及城乡二元经济结构的共同影响下，产生了传统风险与现代风险共生现象，使得我国农村社会保障制度面临着艰巨而又复杂的挑战。传统风险与现代风险并存，转型时期的农村社会进入高风险发生区，但是农民却没有类似城市居民的社会风险的防控能力。与城镇相对完善的社会保障体系相比，农村社会保障制度还存在诸多困难。

　　3.2.1 转型时期我国农村社会保障质量不高

　　尽管当前我国构建农村社会保障体系的步伐不断加快，农村社会保障基本达到全覆盖，但是社会保障水平是低层次的，主要体现在保障水平不高和保障差距过大。我国农村社会保障制度保障水平不高，我国的基本国情决定了现阶段的社会保障体系只能是城乡分离的格局，再加上城乡二元结构，使得社会保障衔接困难。究其原因是不同群体之间养老的经济来源差距较大。首先，农村社会养老金使用比例不高。根据 2010 年杜鹏等人的研究，我国老年人中以离退休养老金为主要来源所占的比例仅为 24.1%,而城市比例为 66.3%,农村比例仅为 4.6%.其次，与城镇职工社会养老保险相比农村社会养老保障差距过大。以2013 年的社会保障数据为例，2013 年 1 月 1 日，国家连续第八年提高企业退休人员基本养老金水平，这次企业退休人员基本养老金的提高幅度为按照 2012 年企业退休人员人均基本养老金的 10%,即在 1721 元的基础上提高 10%,相比 2005 年的标准，8 年来累计月人均增加 1021 元。然而，城乡居民养老保险的参保人数已近 5 亿人，但其保障效果却大打折扣。最后，以当前新农保的待遇计发水平，未来农村养老金的领取额度有限。按当前新农保的待遇计发水平进行简单测算表明，当前的新型农村养老保险难以满足老年人的基本生活需求。

　　3.2.2 转型时期我国农村社会保障制度的“碎片化”趋势

　　所谓“碎片化”就是缺乏统一性，主要是指某一社会保障项目对不同人群和不同地区具有不同的制度和标准。很多国家在社会保障制度中都不可避免的存在“碎片化”问题，但是处于转型时期的我国尤为严重。全国各地受经济发展水平、地方政策、社会环境等因素的影响，社会保险制度停留在地方分割、低层次统筹的水平上，“碎片化”趋势严重。

　　其具体表现主要有以下三个方面：第一，“碎片化”的农村社会保障制度。数量众多的单位具有社会保障的职能；在不同部门，依据不同目标，为满足不同的需求，在不同的需求，在不同时期建立起来的社会保障制度，在执行过程中也基本各自为政。第二，农村社会保障制度建立的“碎片化”.从我国农村社会保障制度建立的历程来看，从地方政府的试点开始的养老保障、医疗保障和社会救助，早期养老保险、医疗保险和农村五保更多是以县（乡）级单位为统筹层次，尽管近年来统筹层次逐渐上升，但是农村社会保险和社会救助各项目碎片化现象仍然比较严重。

　　过度碎片化为社会保障制度的转移接续带来了严重困难，伴随着城乡之间人口流动日益频繁，转移接续的问题变得越来越突出。第三，农村社会保障制度实施标准的“碎片化”.由于我国各地经济发展水平等实际情况各异，为此各地政府针对不同群体出台不同的社会保障制度标准，地方上的差异化导致我国整个社会保障水平的碎片化。尽管我国政府提出构建“多层次”的社会保障制度，但是这就不利于维护社会保障制度的公平性，进而无法发挥社会保障制度稳定社会、防范风险的功能。

　　3.2.3 转型时期农村社会保障制度的资金投入有限

　　足够的资金投入是农村社会保障制度得以贯彻落实的物质保障，农村社会保障制度持续发展与完善离不开资金的投入。当前，中央财政预算拨款和农民自助缴费是我国农村社会保障制度的资金主要来源，近年来我国逐步加大了资金投入，同时扩宽了农村社会保障资金的来源渠道，但是相对于庞大的农村人口而言以及城乡二元的社会结构，农村所获得的社会资金相对有限，社会保障体系仍然面临巨大的资金压力。

　　究其原因，主要是农民个人收入水平不高和国家财政投入不足导致的。一方面，农民收入水平不高。根据国家统计局的统计年鉴，2011-2013 年农村居民家庭平均每人纯收入分别为 6977.3 元、7916.6元、8895.9 元，而同期的城镇居民人均可支配收入 21809.8 元、24564.7 元、26955.1 元。

　　在 2014 年，我国城镇居民人均可支配收入 28844 元，农村居民纯收入 9892 元，城乡居民收入比为 2.92:1,城乡收入比有所下降，但是城镇居民的社会保障水平远远高于农村。

　　另一方面，我国财政对农村社会保障的投入不足。据财政部网站消息，财政部公布 2013年财政收支情况，数据显示，1 至 12 月累计，全国公共财政支出 139744 亿元，比上年增加 13791 亿元，增长 10.9%,其中社会保障和就业支出 14417 亿元，增长 14.6%,社会保障支出占我国财政支出的 12%,远远低于西方国家社会保障支出 30%-50%的比例。此外，据有关数据统计，农民的社会保障费支出只占社会保障费支出总数的 11%,但农民总数却占全国人口的 80%,而城镇居民人口数仅占人口总数的 20%,社会保障费支出却占社会保障支出总数总数的 89%.从社会保障费用的覆盖面看，城镇高达 91%,但农村却只有 9%,农村的社会保障资金投入非常有限，导致农村社会保障资金严重缺乏。由此可见，农村社会保障制度面临严重的财政压力，严重阻碍了农村社会保障制度的完善与发展。