提升农村社会保障制度风险防控功能的对策建议

　　第 4 章 提升农村社会保障制度风险防控功能的对策建议

　　当前，我国正处在一个大变革、大调整的关键时期，农村社会正经历着市场化、工业化、城镇化和全球化的深刻影响，农民所面临的社会风险由“传统农业社会风险”向“后工业化时代风险”转变，对农村社会保障制度而言，主要是农民自身应对风险的能力和农民面临的疾病、失业、工伤和养老等方面的风险。然而，国家治理现代化、新型城镇化、以及经济持续增长为农村社会保障制度的完善创造了有利条件。可以说，无论是各级政府还是学术界对于转型关键时期完善农村社会保障制度以强化农村社会风险管理体系，预防和控制农村潜在的发展风险已经达成共识。发展和完善农村社会保障制度，强化农村社会风险管理体系，必须从制度的顶层设计、优化农村社会保障制度、健全农村社会保障管理体系、政府治理理念转变、不断增加对农村社会保障制度的资金投入等方面入手。农村社会保障制度的发展与完善是一个系统、动态地管理过程。其本质是指在采取预防性的措施以防范社会风险，与社会保障制度的本质初衷是一致的。在社会转型的关键时期，亟需从全局出发，从农村社会风险管控的宏观视角对我国农村社会保障制度加以规划、合理设计。

　　4.1 转变政府治理理念

　　社会时代的变化，市场经济的发展，必然要求政府不断改革与创新，为经济社会发展创造良好条件。[22]当前，我国社会经济发展进入“新常态”阶段，2014 年 11 月中旬，在APEC 工商领导人峰会上，***同志论述了“新常态”的特征，归纳出“新常态”有三个重要特征：一是社会经济增速落入中高速区间；二是经济结构出现明显变化；三是增长的动力和机制发生改变。[23]“新常态”发展阶段的到来，给政府的管理带来了新的要求，新一届政府应该强化以下治理理念。首先，将解决民生问题作为政府的施政方向，建设服务型政府。“新常态”的政府更是如此。以李克强为总理的新一届政府连续提出，保障和改善民生是政府工作的出发点和落脚点；在社会养老方面提出，到 2020 年全面建成多样化养老服务体系，把亿万老年人的“夕阳红”的事业打造成蓬勃发展的朝阳产业。其次，落实中央政府和地方基层政府的社会职能。社会职能是国家和政府的重要职能，一方面社会职能是中央政府的重要职能，只有中央政府来承担这个职能，才能在国民收入分配、财政支出预算与决算时，最大限度地通过社会化方式来分担和分散社会风险；另一方面，对于地方基层政府而言，只有强化地方基层政府的社会职能，中央政府精神与政策才能够得以贯彻落实，在有效的财政分配制度和中央政府的统筹下，各级地方政府才能发挥社会政策的作用。[24]

　　当前，在“新常态”下，中央政府对地方政府的考核将弱化对 GDP 的考核、弱化对政府投资职能的考核，在稳定经济增长的同时不断提高社会的发展水平和发展层次。

　　只有社会发展水平不断提高，才能够转变为人民福利，让更多的人分享改革开放发展的成果，才能够优化政府的公共服务职能，对于农村社会保障制度而言，各级政府、农民与社会才能有足够的实力来应对农村的养老、医疗、教育、文化落后等问题所产生的社会风险。

　　最后，探索适合风险管理的策略框架。新常态时代的带来，需要政府在应对转型时期社会风险方面做出改进，可以借鉴世界银行在 1999 年为应对全球化发展带来挑战而提出的社会风险管理，拓宽当前我国农村社会保障政策思路，强调多种手段进行防控社会风险，实现经济社会的平衡和可持续发展。

　　农民占据我国绝大多数人口的情况下，农村社会风险及其管理被赋予了特殊的意义。对此，各级政府要转变治理理念，探索建立适合风险管理的策略框架，实现对农村社会风险的管控，从而把未来的危险化解在日常性的管理机制，进而实现对农村社会的有效管理，为“新常态”的我国经济社会发展营造良好的社会环境。

　　4.2 开展农村社会保障制度的顶层设计

　　农村社会保障制度历经多年发展以来，在提高农村社会保障水平、维护农村社会稳定、促进农村经济发展方面做出了巨大贡献，但是伴随着工业化、城镇化、市场化的快速发展，传统农村社会经济结构发生了巨大变迁，与这一进程相伴而生的生产方式、生活方式等使得传统社会的结构与制度安排受到了严重的冲击，农村社会保障制度已不再完全适应“新常态”的农村社会的需要，亟需要开展农村社会保障体系建设的顶层设计，妥善处理好农村社会保障制度内部各系统之间、经济保障与服务保障、多层次群体之间的关系，建立可持续型、稳定型的新型的农村社会保障制度，政府要处理好以下关系。第一，统筹农村社会保障体系内部子系统的相互关系，如农民工社会保障的转移衔接、失地农民社会保障的完善、城乡养老保险体系的合并迄今仍然缺乏明确更高层次的设计，导致农民工参与社会保障的积极性不高、失地农民的导致的社会隐患增多、城乡养老保险仍然面临巨大的“鸿沟”,进而导致农民的社会保障水平层次差异显着，部分群体之间的社会保障差距不断拉大，直接影响到整个社会保障体系的综合高效能的发挥。以失地农民为例，现有的对失地农民安置补偿不利于失地农民的长远发展和和谐社会的构建，为农村社会甚至整个社会的长远发展埋下了潜在风险，这就需要统筹农村社会保障体系内部各系统之间关系，处理好各个群体的社会保障问题。第二，合理调节经济保障与服务保障的关系，探索对各个群体“一揽子”的社会保障服务，通过经济补偿和服务提供的方式为农民未来的生活提供适合的保障。因现行的农村社会保障制度安排表现出的重经济保障轻服务保障的取向使得人们对农村养老金的增长抱有过高的期望，而现阶段我国农村社会保障正是缺乏必要的老年服务等体现社会公平与共享原则的公共服务项目。以新农保的养老金为例，按当前新农保的政策测算，如果农民选择最低档缴费，当农民领取待遇时，参保人每月领取的养老金总额为 73 元，使得农民在参与社会保障时缺乏足够的内在动力。第三，妥善处理好基本保障与其他保障之间的关系，探索培养增强农民社会保障的内在能力。现在重基本保障、轻其他层次保障的制定安排取向，在市场经济发展不断深化的今天，应该在履行政府的社会保障职责的同时发挥市场机制的作用。商业保险作为我国农村社会保障体系的有机组成部分，政府应该创造良好的条件，让更多的商业保险公司参与到农村社会保障体系的发展与完善中，让农民在有更多的社会保障选择。根据制度经济学理论，商业保险具有一定的优势：相对于政府在宏观制度设计上的优势，商业保险公司更具有风险管理管理的专业优势；商业保险可以打破农村社会保障实行城乡分割、区域统筹的政策，农民可以在商业保险公司购买养老、医疗、工伤等保险，对于农民来说便于保险的转移；商业保险公司可以提供差异化保险服务，让农民获得更多的专业化服务，在农村构建多种形式的社会保障网络。

　　因此，我国农村社会保障体系的顶层设计不能只有单项的制度安排的顶层设计，而是需要以社会风险管理策略宏观视角，通过这一设计在明确农村各项社会保障制度的功能定位的基础上寻求社会保障制度深化改革与完善的具体策略，进而构建网络型农村社会保障体系。

　　4.3 改革现行农村户籍制度

　　户籍制度是国际通用的人口管理制度之一，但是我国在城乡二元结构下建立起来的户籍管理制度已经越来越不适应社会的发展，附着在户籍身上的各项社会保障的种种不合理规定和待遇越来越突出。我国部分省市才开始对城乡二元户籍制度进行探索和改革，试图通过建立城乡统一的户籍登记制度来发展和完善整个社会的保障水平。因此，处于转型关键时期的农村社会，就应该“系统性”的改革城乡户籍管理制度，以此为实现城乡社会保障一体化而创造良好的制度保障，为此国家应该改革现行的户籍管理制度。首先，应该同步推进户籍制度与社会保障制度改革。单纯的实行户籍制度改革，农村户籍人口只是进行了身份转换，并享受不到与户籍制度相关的社会内容，农民的积极性不高，起不到推进建立城乡统一的基本养老保险制度。其次，要稳步逐渐推进实施户籍管理制度改革。社会保障制度的发展与完善有自身的规律，要在尊重发展规律的基础上从我国农村社会发展的实际出发稳步逐渐推进，防止过度快速推进导致社会难以承受从而产生农村社会新的风险。

　　尽管当前我们面临着农村社会保障发展相对缓慢，城乡社会保障水平差距不断扩大的事实，但是城镇的社会保障制度面临着应付当期收支缺口、基金运营风险、空账隐患、社会保险金诈骗等诸多问题，而国际经验表明，扩大覆盖面必须要有稳定的财务基础，否则只会增加原有社会保障体系的隐形债务，为后续的改革制造困难。

　　在社会转型的关键时期，农村社会经济结构面临深刻的巨变的同时也面临着多种风险，政府在发展和完善农村社会保障制度时，要尊重我国农村的实际，同时也要尊重社会保障的规律，要实现稳步有序的推进。最后，基层地方政府要严格贯彻落实国家户籍制度改革内容。为推进社会的顺利转型，让更多的人分享改革发展成果，尤其是在城市有就业和生活的常住人口如农民工群体，国家推出了一系列的改革意见，地方基层政府应该严格落实这些意见，履行基层地方政府的基本职能。如 2014 年 7 月 30 日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口的全覆盖，标志着进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段，而要达到意见的政策目标离不开基层政府的贯彻落实，但是个别地方在落实的不够，如社会保障中的养老为例，包含着城市体系和农村体系，现在最大的问题是国务院印发的意见中鼓励进城农民工参加到城镇的社会保障体系当中，可是农民工在实际参保中却遇到种种问题，使得该政策的贯彻落实大打折扣。因此，户籍制度改革与农村社会保障制度的完善息息相关，农村社会保障制度风险防控功能的提升离不开户籍制度“系统性”的改革，在社会转型的特殊时期，更应该从风险防控的视角有序推进农村社会保障制度改进。