我国农村社会保障制度风险防控功能及其失灵问题(2)

　　3.3 转型时期我国农村社会保障制度风险防控功能失灵问题

　　处于转型关键时期的传统农村社会经济结构发生了巨大变迁，与这一进程相伴而生的生产方式、生活方式等使得传统社会的结构与制度安排受到冲击，作为农村社会“稳定器”的农村社会保障制度亦不例外，农村社会保障制度已经不能适应农村社会稳定发展的需要，其主要面临着制度滞后、公共失灵、政策资源投入不足、农民参与度有限等问题，导致农村社会保障制度风险防控功能失灵。

　　3.3.1 农村社会保障制度的改革滞后

　　农村社会保障制度涉及人员与利益复杂，无法根据农村社会实际变化及时调整。制度的调整是利益调整的过程，在调整的过程中耗费大量的人力、物力与财力。从调整制度到制度实施效果的完全显现需要较长的时间，这种一项政策从决定到实施再到效果完全显现的时间被称作“政策时滞”,使得农村社会保障制度很难做到及时调整。新中国成立后，我国建立起了城乡有别的二元社会保障体系。计划经济体制下，农村劳动者保障体系主要是以集体保障为主，家庭保障和国家救济为补充，在此基础上建立的农村社会保障体系基本上解决了农村的社会保障问题。然而，处在转型时期，伴随着改革开放的纵深发展，工业化、城镇化、农业现代化的推进，传统农村社会经济结构发生了巨大变迁，与此相伴而生的生产方式、生活方式等使得传统社会的结构与制度安排受到了严重的冲击，原来农村社会保障制度赖以生存的经济基础不复存在，促使农村社会保障制度也做出了相应的调整，但是与社会经济的巨大变迁相比，农村社会保障制度还远远滞后，不能满足当前农村社会风险防控的需求，导致农村社会保障制度的风险防控功能失灵。

　　3.3.2 农村社会保障的执行不力

　　政府是农村社会保障制度的主体，根本作用是解决农村社会保障的供给问题，农村社会保障的职能范围与作用由于政府失灵的存在而受到了极大地限制。第一，政府对农村社会保障的干预问题。政府在解决转型时期农村社会保障风险防控问题的时候，“要知道邻近影响在什么时候、何种程度，以至值得为了克服它们而花费多少成本费用是困难的”.

　　当前，我国农村社会保障覆盖面广，保障层次有限，而要提升社会保障水平的成本很难衡量，使得各级政府缺少提升社会保障的激励机制。第二，农村社会保障制度决策过程的复杂性导致了政府在政策制订过程中容易出现偏差，进而在实施过程中背离政策的公共目标。当前农村社会保障制度的对象农民对决策过程的参与有限，对制度决策的理解与把握不高，更多的是以各级政府、人大代表以及其他人员主导制度决策过程，使得农民对社会保障制度的利益诉求很难在决策中完全体现。在制度的实施过程中，有背离政策公共目标的可能：政府工作人员自身的利益影响他们的执行政策的行为，政府机构及其工作人员由于所处的地区不同而产生其自己的局部利益，所以他们对国家的政策采取机会主义的态度，导致农村社会保障制度的实施受到不同程度的影响；作为农村社会保障制度的对象，农民对政策的认可度有限，由于农民并没有完全参与到制度的制定过程中，对制度的理解程度有限，导致农民的参与度不高，如自 2009 年起开展新型农村社会养老保险，缴费标准设为每年 100 元、200 元、300 元、400 元、500 元 5 个档次，地方可以根据实际情况因地制宜增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得，中央确定的基础养老金标准为每人每月 55 元，每年领取的保险金低于地方的最低生活保障，难以起到真正养老保障作用。第三，社会保障价值观的异化。公平理念不仅是社会保障制度的根本价值，而且也是其内容上力求充分展现的层面，但是受诸多因素的影响，农村社会保障制度并没有真正体现公平理念：虽然保障权利并非人人都有，但评价该制度公平性的首要尺度应该是社会保障覆盖社会每一位成员。目前，我国基本建立了覆盖全民的社会保障制度，但是不同群体、不同行业、不同职工之间的社会保障待遇差异明显，而农村社会保障制度在二元结构的影响下，农民享受到的农村社会保障有限。社会成员在享有社会保障待遇时的不平等直接带来了社会保障结果的不平等和实质的不公平，使得农村社会保障制度很难发挥风险防控的功能。

　　3.3.3 农村社会保障的政策资源投入有限

　　农村社会保障制度风险防控功能的发挥离不开政策资源的投入，而政策资源的投入是转型时期发挥农村社会保障制度风险防控功能的必然要求。只有有足够的政策资源的支持，农村社会保障制度才能正常运作和执行。第一，农村社会保障制度缺乏法律支撑，与之相配套的措施不健全。从立法角度来看，现行的农村社会保障制度缺少法律基础。作为涉及到几亿人的农村社会保障制度，并没有对涉及制度的信息制度、监督制度、资金投入等一系列配套措施做出明确的法律规定，这使得社会保障制度缺乏权威性。第二，农村社会保障制度保障对象界定缺乏可操作的指标，容易出现不公平问题。由于缺乏科学依据和计量模型的情况下，各地制定标准时，大多数没有科学计算，不能适应转型时期农民对社会保障水平的期望，影响农村社会稳定和经济发展。第三，在城乡二元经济结构下，各级政府对农村社会保障的投入不足。与城市社会保障体系的较大投入相比，农村社会保障制度的投入存在着严重缺位问题，中央、地方、农民共同承担社会保障资金的投入，但是投入的资金有限且农民很难做到对资金的有效监督，这些问题严重的影响着农村社会保障制度风险防控功能的发挥。第四，我国对农村社会保障制度管理人员有限。当前，我国政府机构以及人员专门负责农村社会保障的比例相对较低，由于农民的受文化水平、经济收入等因素的影响，农民对农村社会保障制度的理解与把握有限，亟需要有专门的机构与人员对社会保障制度进行讲解与贯彻。而在城市，有相对较高比例的社会保障机构与人员为城镇人口提供社会保障的公共服务，进而城镇居民能够较好的享受到政策优惠。因此，尽快我国不断完善农村社会保障制度，基本建立起覆盖全体的社会保障体系，但是与之相关的政策资源如法律、政策对象、资金投入以及服务人员等因素的限制，现行的农村社会保障制度出现失灵现象，难以正常发挥风险防控的功能。

　　3.3.4 农村社会保障风险分散机制尚未建立

　　转型时期农村社会处于社会变迁和体制转型的高风险期，各种风险都在不断积累，并在一定程度上显现出来。当前农民可能会遇到各种社会风险如失业、工伤等，以及自然风险如疾病、年老、生育等，这对农民个人的正常生活与农村社会的稳定发展带来了很大的不确定性，社会保障风险作为一种公共危机，其最终是以政府承担支付兜底责任的。但是由于当前政府对农村社会保障制度的政策资源投入不足，导致农民个人成为社会风险的主要承担者，然而农民主要承担风险的能力指标--经济收入不高，根据国家统计局的统计年鉴，2011-2013 年农村居民家庭平均每人纯收入分别为 6977.3 元、7916.6 元、8895.9 元，而同期的城镇居民人均可支配收入 21809.8 元、24564.7 元、26955.1 元。因此，农民是较少的经济收入却承担的较高的社会保障风险，其并没有建立社会保障风险分散机制。首先，商业保险在农村中的发展水平不高。根据欧盟成员国的实证研究，社会保障支出与寿险保费收入负相关，因此，寿险具有分担社会保障风险的作用。但是农民的社会保险意识差距明显，对保险的认同度低，风险防范仍处于原始状态，使得商业保险在分担农村社会保障风险中发挥的能力有限。其次，农村社会保障风险的社会化程度不高。从国际经验已经证明，没有一个国家政府可以为公民提供全部保障，目前农民自身承担着大部分的社会保障风险，政府、社会等应该分担部分农民承担的风险。最后，农民对农村社会保障基金的监督管理有限。当前我国现有的基金监管机构包括财政部、人力资源与社会保障局、中国证券监督管理委员会、中国人民银行等机构。社会保障基金作为农民未来应对社会保障风险的重要物质保障，自身却很难履行监督管理的职责，农民也应该对社保基金进行监督，让农民自身也分担一部分社会资金所面临的潜在风险。

　　处在转型关键时期的农村社会保障制度，尽管农村社会面临着不断累积的社会保障风险，但由于农村社会保障制度改革的滞后、农村社会保障制度执行不力、对农村社会保障制度的政策资源投入不足、分担农村社会保障制度风险的机制尚未建立，使得当前农村社会保障制度在防控转型时期农村社会保障风险出现失灵的现象。因而，要使社会顺利转型，必须要提升转型时期农村社会保障制度的风险防控功能。