工商行政执法权威构建路径分析

　　第五章 工商行政执法权威构建路径分析

　　工商行政执法权威的构建，是一项复杂的、系统的工作，它与执法部门、执法人员、执法依据、执法程序、执法结果等都有着密不可分的关系。法律法规是否完善、机构设置是否清晰、人员配置是否有效、程序适用是否规范、结果影响是否广泛，每一部分由点及面，都在影响着工商行政执法权威的有效构建。在本文中，笔者采取了要素分析法，将影响工商行政执法权威的点化整为零进行深入剖析，其中的实例论证部分都是基于山东省内工商行政执法现状，因此在本章的路径分析部分，笔者还是倾向于从山东省工商行政执法工作的角度出发，在具体实践层面提出一些操作性较强的意见和建议，也希望其中的部分观点有助于全国工商行政执法权威的有效构建。

　　第一节 积极推动工商法律法规体系建立健全

　　一、组建重大课题调研组

　　以省工商行政管理局为依托，组建重大课题调研组。调研组成员由省局法规处和相关业务处室一线人员共同组成，同时要求各市级工商行政管理局在一线执法人员中选拔出研究型人才，上报省局，作为成员充实到调研组当中。该调研组针对现行工商行政执法的法律法规适用体系，围绕每一部法律法规在工商行政执法适用过程中存在的困难和问题，每年确定一到两个重大课题进行理论研究和实地调研。在充分调查研究的基础上，深入发现问题，提出有价值的意见和建议，形成可操作性强的调研报告。

　　二、充分行使对上建议权

　　一方面，加强与国家工商行政管理总局、省人大、省人民政府法制办公室等相关机构的沟通与交流，及时了解相关部门对于现行工商行政执法法律法规体系的修订意向和改革方向。另一方面，积极主动地行使建议权，及时将相关重大课题研究成果上报国家工商行政管理总局；同时，借助电视、广播、报刊、网络等多种媒介及时发表研究成果。多管齐下，共同推进工商行政执法相关法律法规的修订以及法律法规体系的建立健全。

　　第二节 尽快重构权责清晰的工商执法部门

　　一、公布工商行政执法责任清单

　　根据国家工商总局"三定方案"、各部门职能划转情况以及山东省人民政府对政府部门责任清单的规定和要求，由省工商行政管理局牵头，组织研究、梳理和确定工商行政执法工作责任清单，明确工商行政执法权力类别、权力内容、实施依据、公开形式和范围、承办处（科）室等具体事项。责任清单确定之后，要及时对社会公开。通过公开省级责任清单，帮助和促进省内各市、县等基层工商行政管理局和市场监管局尽快明确工商行政执法工作权责，有效避免因权责不明而造成的相互推诿、越权执法等问题。

　　二、畅通改革期各部门联系渠道

　　省工商行政管理局要积极主动，有所作为。要加强与市级、县级地方人民政府、工商行政管理局和市场监管局的沟通和联系，通过多种渠道和形式，实时了解和掌握省内各地机构改革进展情况和改革动向，及时在全省范围内通报各地工作开展情况，及时更新各地工作联系人员和联系方式，确保工商行政执法部门的纵向沟通和横向联系渠道顺畅，做到省、市、县工商行政管理部门和市场监管部门工作的无缝衔接和密切配合。

　　第三节 统筹组建魅力型工商行政执法队伍

　　一、强化业务指导工作

　　一是由省级工商行政管理局出台刚性政策，对于重大、疑难以及新型、敏感案件采取案前申报、统一审核、行政处罚决定书备案等方式，同时采取下发《督办函》、挂牌督办以及联合办案等形式，适当增加全省专项执法行动的次数，便于全省系统形成执法合力，破除地方保护和行政干预。二是在全省范围内定期召开案例分析会或办案经验交流会，每次选择 1-2 个执法办案专题进行研讨，提高专项业务深度、总结办案经验、探索办案技巧、推广有效机制，及时研究解决办案过程中遇到的复杂、疑难问题。三是充分利用网络平台，一方面，利用系统工作内网及时健全基础信息发布，并根据资料变动及时更新，为基层执法办案提供参考依据；另一方面，可以在内网增设执法讨论区或在外网创建执法讨论群的方式，由省局和各地市优秀案件主办人在线答疑解惑，促进经验交流，提高办案效率。四是由省工商行政管理局局及时汇总并向基层通报各地重大案件的办理情况，便于各地市局及时了解和掌握相关情况，并以此来指导当地执法工作创新开展。

　　二、重视业务培训工作

　　一是定期组织专题培训，如案件的定性、法律的适用、询问和笔录技巧、电子取证方法、罚没物资的处理以及涉及移交的司法衔接问题等，强化培训的针对性，注重实务操作和问题分析，避免培训流于形式。二是加强交流学习，省局和基层局之间、各地市局之间、省内与省外之间，通过不定期的外出调研、参加研讨会等方式，不断学习和借鉴，从而做到相互吸收和促进。三是注重学习成果考核，可以通过举办知识竞赛、专业知识测评、提交学习报告等多种形式，促进培训和学习成果的吸收和应用。

　　三、完善业务激励工作

　　一是在年终考核时对各地市办案质量加大考核力度，提高考核比重，完善考核标准，公布考核排名，同时评选年度"执法办案工作先进集体"（包括市局、县局和工商所），促进全省办案质量不断提升。二是年终在全省范围内评选百名"优秀办案人员"以及全省"十大优秀案例",与人社、财政等部门协调之后，对于成绩突出的办案人员进行表彰和记功奖励，充分调动办案人员的积极性和主动性。

　　四、创新业务考核工作

　　一是在严格执行工商行政执法资格培训考核的基础上，建立对已取得工商行政执法资格人员的定期考核制度，对考核不合格人员应暂停其执法资格并待岗培训，督促执法人员加强学习，自觉提高自身执法素质。二是探索建立工商行政执法资格管理制度，根据具体执法岗位对工商行政执法人员进行诸如会计审计、电子取证等方面的专业培训、考核和资格认定，以提高执法人员的专业执法能力和执法水平。
　　
　　第四节 强化内部约束，鼓励外部监督

　　一、积极落实领导干部过问案件记录制度

　　组织专门人员研究党的十八届四中全会提出的领导干部过问案件记录制度，认真学习和借鉴省内、省外法院、检察院等司法部门在该领域的运行模式和成功经验，研究制定《工商机关领导干部过问案件记录办法》，明确制定该办法的目的和依据、过问案件的具体涵义、过问案件的行为方式、存在过问情形时的记录程序以及对过问行为未如实记录行为的监督处理等一系列具体要求，做到可操作性强、实践作用明显。通过该制度的严格落实，坚决破除关系案、人情案和地方保护主义壁垒。

　　二、严格执行执法过程全纪录制度

　　一是要做好年度预算，为执法办案工作配备录音录像设备，特别是要投入资金为每次执法人员配备便携式执法记录仪，为现场检查和调查取证环节的执法过程记录提供硬件保障和实践支撑；二是严格执行网上办案工作制度，充分利用已建成的案件信息系统，对执法文书实行全过程跟踪和修改记录，实现执法文书网上流转和电子签批，确保执法工作依法进行、有据可查。

　　三、严格执行案件集体审议制度

　　建立健全《工商行政执法案件集体审议工作制度》，成立案件审议委员会，适时召开案件审定会。委员会成员由局长、副局长、纪检组长以及法制、监察和案件承办机构负责人组成，局内其他业务部门负责人和案件承办人员应当列席案件审定会。《制度》中要对案件审定会提请召开情形、会议集体审议方式和审议流程等作出具体规定。例如，关于提请审议案件类型，要明确案件承办机构与案件核审机构之间对案件的定性和处理不能达成一致意见的疑难案件，案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定，需再次延期的案件等案件应当提请集体审议。关于会议审议流程，要明确与会人员必须就案件相关问题发表各自的意见和建议，并对案件争议焦点进行充分讨论，提出倾向性意见和相关法律依据。同时，要对整个案件审定会做好会议记录和会议纪要，并确保记录属实。

　　四、建立健全责任追究制度

　　研究制定《工商行政执法过错责任追究办法》，并严格按规定执行。对于不依法执行有关程序规定而导致行政处罚无效；以非法手段获取证据，或伪造、销毁和隐瞒证据，致使证据无效；行政处罚法律依据适用错误，不行使或者过度行使自由裁量权，造成行政处罚决定被依法变更或撤销；不及时执行行政处罚决定，或不及时申请人民法院强制执行；违反案件保密原则泄露案情，致使案件查办工作严重受阻；接受当事人或利害关系人宴请，收受当事人财物等执法过错，要视情节对相关责任人及有关人员进行责任追究。

　　五、建立健全违法违规行为投诉举报制度

　　一是在行政执法活动的权力义务告知程序环节，明确告知当事人可以对执法人员的执法过程进行监督，如果执法人员出现违法违规行为，当事人可以依法对其进行投诉举报。

　　二是明确由工商行政管理局纪检监察室等部门具体负责上述投诉举报情况的授理、调查和处理工作。三是设立专门的投诉举报电话和电子信箱，并通过网络、报纸、杂志等多种媒介向社会予以公示；或者借助"12315"投诉举报热线授理上述投诉举报情况。

　　第五节 切实转变理念，依法积极行政

　　一、建立健全案后整改情况调查报告制度

　　结合现行的案后回访制度，研究制定案后当事人整改情况调查报告制度及具体工作办法，建立当事人案后整改档案。当事人履行完毕工商行政处罚决定后，工商行政执法人员在在当事人进行案后回访基础上，有必要对当事人进行案后整改情况的监督检查。该项监督检查应采取暗访摸排、走访利害关系人等避免直接接触当事人的方式进行。关于时间问题，建议在行政处罚执行完毕后，三个月内，进行第一次整改情况调查，形成调查报告并予以存档；一年之内，进行第二次整改情况调查，形成调查报告并存档。如果当事人整改不到位或者未进行整改，工商行政执法机关要视情节向当事人发出行政建议，或者再次进行立案查处并予以从重处罚。

　　二、严格落实信用信息公示制度

　　一是要充分利用已建成的企业信用信息公示系统和行政处罚信息公示平台，切实做到行政处罚决定书网上公示，及时更新企业相关信用信息和经营异常企业名录，及时公布严重违法企业名单和抽查检查结果。二是要积极建立与质量实践监督部门、食品药品监督管理部门、物价部门、知识产权保护部门等其他具有市场监督管理职能部门，以及法院、检察院之间的沟通与协作，推动不同部门之间企业信用信息实现网上系统共享，从而逐步推进社会信用体系的不断完善。

　　三、积极不断拓展工作思路

　　一是要注重调研成果的转化，将调研过程中获得的工作亮点、典型做法、新领域案源等进行研究和总结，用以指导本局下一步执法办案工作，同时可以资料形式下发，用以指导下级工商行政执法工作，避免调研工作流于形式。二是要定期组织案源研讨会，每期确定一个行业，事先通过关注其相关政策发布、行业规则、网络新闻等方式搜集相关资料，研究讨论行业违法行为，分析案源线索，积极寻找新型案件突破口。

　　四、坚持执法宣传双轮驱动

　　一是要通过多种渠道、多形式进行工商行政执法工作和执法成果宣传。不仅要通过各类媒体宣传、深入社区宣传，更要发动每一位工商行政执法人员进行宣传。一方面，要向各类市场主体以及广大人民群众宣传相关法法律、法规、规章和政策，帮助他们学习和掌握自身应有的合法权益和应依法履行的义务，同时向他们介绍和普及工商行政执法部门各项职能、工作方式和工作成效等等。另一方面，要向各类市场主体以及广大人民群众宣传和普及如何做到有序竞争、合法经营，如何依法有效维护自身合法权益。二是要探索实行工商行政执法成果定期发布制度。
　　
　　借鉴 315 晚会每年一届的成功经验，可以探索实行按季度定期发布制度，定期汇总分析一定时期内工商行政执法机关查处的各类违法案件，针对被处罚企业和相关行业发布不正当经营行为警告，同时针对相关消费人群发布消费警示，促进工商行政执法成果真正惠及广大市场经营者和消费者。