工商行政执法权威构建基础理论

　　第二章 工商行政执法权威构建基础理论

　　第一节 工商行政执法权威的基本含义

　　对任何理论的研究都要首先对其基本概念进行界定。"在逻辑学上，概念是反映思维对象及其特有属性的思维形态。概念作为一种思维形态，它主要的逻辑特征是具有内涵和外延。内涵表明的是对象的各种特有属性、本质属性；外延表明的则是适用于该概念的对象。"因此，为了便于分析和研究，在探讨工商行政执法权威构建这一问题前，需要对行政执法、工商行政执法、权威以及工商行政执法权威的基本含义进行扼要阐述。

　　一、工商行政执法

　　关于行政执法这一概念，无论是法学理论界还是实物界，对其内涵和外延都尚未形成共识。部分学者认为，行政执法即行政行为，而持反对意见的学者则认为，行政执法与行政行为两者之间是被包含的关系，是部分与整体的关系。还有学者认为，行政执法仅在行政处罚与行政强制中才存在。

　　事实上，行政行为有多种方式，例如行政指导、行政奖励等，行政执法就是其中的一种方式。在具体实践当中，根据国务院针对各行政机关行政执法活动下发的若干文件中分析发现，行政执法被限定在有关行政部门进行监督检查和实施行政处罚的职能范围内。也就说，行政执法行为是在法律法规明确的授权之下，为了维持某一行政领域的秩序，由专门的行政机构负责具体实施。笔者也认为，行政执法是行政行为的组成部分，是行政主体形式行政职权的方式之一。同时，行政执法作为一项公权力，它也具有主体法定性、强制执行性和行为主动性等特点。

　　顾名思义，工商行政执法是行政执法的一个组成部分。在社会主义市场经济体制环境下，工商行政管理机关作为市场监管的主要责任部门之一，承担了大部分的市场监督管理和行政执法工作，负有依法规范和维护各类市场经营秩序的责任。那么，根据工商行政管理职责，加之对行政执法基本含义的理解，概括来说，笔者认为，工商行政执法是工商行政管理机构及其执法人员实施的，以鼓励和保护公平竞争，保护经营者和消费者合法权益，保障社会主义市场经济健康发展为目标，按照法定的职权和程序，主动贯彻和执行工商相关法律规定的行政行为。具体来说，工商行政执法主要是指依法定授权查处市场中的垄断行为，包括达成垄断协议行为、滥用市场支配地位行为和行政垄断行为；依法查处市场中的不正当竞争行为，包括商标侵权行为、公用企业限制竞争行为、商业贿赂行为、虚假广告行为、侵犯商业秘密行为、违规搭售行为、不正当有奖销售行为、商业诋毁行为、串通招投标行为等等。

　　二、工商行政执法权威

　　与在探讨工商行政执法之前需要先探讨行政执法一样，在探讨工商行政执法权威之前，理应先对"权威"的基本含义进行探究。《辞海》中并没有对"权威"一词的相关解释；《辞源》将其解释为"权力威势";《现代汉语词典》中的解释有两点：一是指使人信服的力量和威望，而是指在某种范围里最有威望地位的人或事物。上述含义表明，权威既是指一种力量，又是指该种力量的享有者。而这种力量只有从其享有者发出时，才能够形成权威力量，继而才能够被人们信服和服从。

　　现代管理之父巴纳德曾提出过"权威接受论"的思想，他认为："权威是正式组织中信息交流（命令）的一种性质，通过它的被接受，组织的贡献者或成员支配自己所贡献的行为，即支配或决定什么是要对组织做的事，什么是不对组织做的事。"也就是说，一个决定或者命令是否有权威，取决于接受并执行该决定或命令的人，而不是取决于作出决定或发布命令的人。另外，恩格斯在《论权威》中也曾指出："权威是以服从为前提的。"这里所说的服从，既是指被管理者在非自愿情形下的屈服，也是指被管理者因认可、尊重、信服而自愿的服从。结合上述学者的思想成果，笔者认为，权威是管理者和被管理者之间存在的一种服从关系，这种服从关系是建立在平等自愿基础上的、发自被管理者内心的一种遵从。权威以服从为目的，但它的本质是价值上的理解和认同。

　　相应地，工商行政执法权威是在工商行政执法实践活动中，在管理者和被管理者之间形成的一种服从关系。我国法律明确规定，工商行政管理机构对市场监督管理和行政执法工作负责，同时，也在制度上确定了工商行政管理机关的执法地位和职权。但是，工商行政管理机构获得了法定地位和职权，并不代表行政管理机构就自动获得了工商行政执法权威。笔者认为，工商行政执法权威在形式上应该表现为被监管者对监管者所作决定的服从，实质上则应该是社会各界对于工商行政管理机构、工商行政执法人员、执法程序及执法结果的自愿认可、尊重和服从。

　　第二节 工商行政执法权威构建的理论依据

　　工商行政执法权威的构建不是单纯的社会实践，而是系统的、理性的社会活动，这种社会活动只有具备坚实的理论基础才能够得以顺利开展。也只有明确并深刻理解了工商行政执法权威构建的理论依据，才能够对工商行政执法权威的构建产生坚定不移地信念。笔者进行工商行政执法权威构建研究的理论依据主要是行政法治理论和公共行政服务理论。

　　一、法治理论

　　法治理论作为笔者研究工商行政权威构建的第一个理论基础，是因为该理论的基本内容和具体要求能够在理论上和实践上决定工商行政执法行为的过程和结果，也决定着工商行政执法权威构建的过程和结果。

　　关于法治最经典的表述，来自于古希腊时期的亚里士多德，即"已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定良好的法律。"随着社会的不断向前发展，法治的内容也在实践中得到不断扩展，它包括政府受到法律的制约和公共权利的行使受到司法审查。

　　法治的主要含义，是指法律对于政府有着绝对的权威，政府的权力和行为符合法律的要求，这也是行政法治的标准。相应的，法治政府就是以法律为治理方式的政府模式，其基本特征是良法治理、法律权威至上、个人权威服从法律权威等。从法治政府的治理方式上来看，行政机构的设立和变更、行政主体的职责和权限均由法律规定，作出的行政行为必须有法律依据，行政监督、行政追责和行政救济也必须依照法律规定。

　　依照法治的理念，各项行政权力应该源自法律的规定，尤其是能够对公民权利产生直接影响的权力必须由法律进行明确规定。行政法治强调法律对于行政的绝对权威，法律为行政行为预先设定了运行轨迹，行政行为必须对法律规定予以遵循。工商行政执法作为政府行政行为的一个类别，同样需要遵循法治理念。首先，法治的核心内容是实施良法治理，所谓良法，是指能够最大限度容纳分歧、最接近人类理性标准的法律。这也是工商行政执法所适用的法律体系应该予以追求的价值目标所在。因此，应该不断加强工商行政管理的立法，统筹考虑工商行政执法法律体系的立、改、废、释工作，真正做到依良法执法。其次，社会发展到今天，工商行政执法不能再继续遵从以往以控制为导向的执法理念，而是应该通过建立健全能有有效制约行政权力的法律法规和程序规范，来最大限度地平衡工商行政管理机关、工商行政执法人员和权利相对人之间的关系，并以此来避免权力滥用，保障各方合法权益。只有真正维护和遵循法治理念，工商行政执法才能真正实现保护经营者和消费者合法权益，保障社会主义市场经济健康发展的目标。
　　
　　二、权威理论

　　权威理论是笔者进行工商行政执法权威构建研究的第二个理论基础。主要借鉴了马克思·韦伯的古典权威理论和切斯特·欧文·巴纳德的新权威理论，用以指导笔者对工商行政执法权威的本质和类型进行界定和划分，并以此为基础进行工商行政执法权威的要素分析、问题分析和路径分析。

　　韦伯认为，社会公众在不同程度上都客观存在着各种物质动机和情感动机，这是他们对权威服从的前提。但是，"不仅是这诸多动机，还需要补充上对合法性的信仰这一条件，才足以构成一个坚固的治理基础。"也就是说，人们能够服从权威的本质原因在于权威是合法的。韦伯将权威划分为三种类型--传统型权威、魅力型权威和法理型权威。划分依据不是社会公众的客观动机，而是权威的合法性来源。传统型权威是最古老的权威形式，这种权威来源于习俗、经验和惯例等，其本质是"顺从".在社会组织中，统治者按照长久以来传统形成的组织规则来对被统治者进行治理，被统治者对统治者的服从来源于传统赋予统治者的尊严。魅力型权威是建立在非凡人格、英雄气概等基础之上的，它来自于人们对于领袖人物个人魅力的崇拜，其本质是"敬仰".具有魅力型权威的领袖人物，应该是具有某种其他人无法企及的力量或者素质。法理型权威即法定权威，这种权威建立在法律、法规以及合法的规章制度和行为规则之上，其本质是"理性".也就是说，该种权威的生成是依靠法律、法规以及合法的规章制度和行为规则所表现出来的理性，这种理性就是法理型权威存在的基础。在这三种权威类型中，韦伯最欣赏的是法理型权威，因为法理型权威最具行动效率、最有理性基础。

　　巴纳德认为，权威不是自上而下而是自下而上的，即获得权威的条件是权威客体的自愿心理认可和接受，而非权威主体的强制命令，这也是"权威接受论"的基本内容。他认为，一旦上级发出命令并且下级接受了命令，那么上级的命令就是有权威的，同时，这也是下级作出个人行为的前提。

　　"一个人只有在同时具备以下四个条件时，才会承认一个命令对他是有权威的。"第一，下级能够准确的理解上级命令；第二，下级承认此命令与组织目标一致；第三，下级因该命令不与其个体利益相悖而接受该命令；第四，下级有能力完成命令任务。巴纳德的上述理论，成功破除了"上级的施令是下级服从的必要因素"这一传统思想，提出上级发布命令的权威性取决于下级是否自愿接受该命令，而并非命令发布者本身的权力。