工商行政执法权威构建要素分析(2)

　　四、岗位轮换过于频繁

　　据两地市局反映，县级局和基层工商所人员到市局进行学习培训之后，返回原单位从事执法工作不长时间，就会因岗位轮换等原因而被调离执法岗位从事非执法类工作，这样不仅造成了培训资源的浪费，更不利于执法办案工作的持续有效开展。

　　第四节 监督制约机制不健全

　　工商行政执法程序方面存在的问题表现出来是多方面的，主要有：一、应当在规定的时限之内处理而未处理；二、应当出示执法证件而未出示；三、应当告知相关权利和救济途径而未告知；四、应当给予对方陈述申辩的机会而未给予；五、应当回避而未回避；六、应当举行听证而未举行；七、应当送达而未送达，或者未按规定送达；八、不能正确行使自由裁量权；等等。在众多问题表现中，笔者认为，最突出的问题主要有连个：一是时限问题；二是自由裁量权问题。

　　关于时限问题。以案件办理期限为例。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条，对适用一般程序处理的案件处理时限和延期程序有着明确规定。但在具体工作实践中，仍然会出现办案期限严重超期的问题。例如，2013 年，某区工商行政管理局查办的一起某汽车 4S 店涉嫌商业贿赂案件，历时半年，仍未结案，也没有相关案件延期手续。

　　经了解原因有二：一是由于该案在办理过程中，当事人及相关权利人极不配合，致使取证困难。二是由于在案件办理过程中，恰逢该局主要负责人和分管负责人均出现了人事变动，新任负责人由于不熟悉工商行政执法程序，一直推迟召开有关集体讨论会议，对该案是否延期继续办理做出决定。在这种情况下，即使最后下达了处罚决定，一旦当事人提起行政复议或者行政诉讼，其结果可想而知。

　　关于自由裁量权问题。同样是举例说明：2014 年，某市工商行政管理局对该市公用企业限制竞争行为进行了专项治理，查处了一批案件，涉及交通运输、自来水供应和殡葬等行业。根据《反不正当竞争法》第二十三条的规定，需要根据情节及危害后果，对当事人作出最低五万元、最高二十万元的罚款数额自由裁量；并且，对于存在滥收费用违法行为的、被当事人制定的经营者，要没收违法所得，同时，可以根据情节及危害后果处以违法所得一到三倍的罚款。但是，该市工商行政管理局对这三家所属不同行业的公用企业，无一例外的都作出了同样的处罚决定，即处以二十万元的最高额度罚款；同时，虽然被指定的经营者存在滥收费用行为，但是，其违法所得均无法计算，故未另作立案处理。

　　出现上述现象的原因，一般都会被归于工商行政执法人员程序意识淡薄，对执法程序的概念和重要性没有深刻领会和牢记。但是，笔者认为，究其根本，问题在于工商行政管理机关在行政执法方面的内部监督制约机制不健全。案件核审工作明显滞后，集体审议制度形同虚设或者流于形式，责任追究制度更是空壳一副，所有诸如此类问题，归根结底都是工商行政管理机关内部监督制约机制存在严重缺陷，这些缺陷最容易暴露出来的结果就是工商行政执法程序瑕疵，甚至程序违法。
　　
　　第五节 执法理念转变不深入

　　在第三章要素分析之决定执行要素一节中，笔者提到工商行政执法权威的决定执行要素包括两个方面：一是处罚决定执行的顺畅度；二是处罚决定执行的影响力。然而，从工商行政执法工作的实际情况来看，其中主要的问题还是处罚决定执行的影响力太弱。具体来说，现行工商行政管理机关的通常做法是，处罚决定执行完毕，案件即宣告终结，关于当事人整改情况的后续督查、全市乃至全省范围内相关行业的整顿和治理以及向社会公示等一系列非强制性工作均被忽视，甚至无视。

　　还是举例来说。2014 年初，某市工商行政管理局对该市汽车站强制搭售乘客人身意外伤害保险的行为进行了查处，下达了处罚决定之后，当事人也在规定期限内如期履行。笔者认为，在履职到位的情况下，该市工商行政管理局至少应该做好以下工作：一、认真做好后续监督检查工作。对该汽车站的后续整改情况进行暗访调查，确保其整改到位，从而真正维护消费者合法权益和公平竞争的市场秩序。二、认真做好系统内部行政指导工作。

　　以该案的查办为契机，对同类案件进行深入分析和研究，继而指导其下属各县级工商行政管理局全面开展此类案件的查办工作；同时可以上报省工商行政管理局，建议在全省范围内开展专项执法活动，真正做到查处一个案件，规范一个行业。三、认真做好宣传警示工作。借助各类媒体资源，宣传案件查办过程和查办结果，同时发布消费警示，提醒广大消费者注意积极维护自身合法权益。但现实情况是，当事人如期履行处罚决定后，该局执法人员填写了案件终结报告，此案终结，完全没有后续工作推进。更严重的是，时隔不久，该局执法人员在乘坐公共汽车时，发现该汽车站依然存在上述违法情况。正是由于上述履职不到位工作方式的常态化存在，使得被执法对象只是为了单纯应付工商行政执法而缴纳罚款，实则并没有认识到违法行为的后果，也没有积极整改的意愿；使得整个工商行政执法人员缺乏理论研究和探索新型执法领域的动力，造成行政指导制度无法有效落实；更使得广大人民群众无法及时了解工商行政执法工作成果，无法真正得益于工商行政执法成果。长此以往，工商行政执法权威不但得不到有效构建，还会逐步流失，直至消失殆尽。

　　鉴于此，经过分析和思考，笔者认为，出现上述情况的根本原因，是由于工商行政执法人员执法理念转变不到位、不深入。何谓执法理念？它是工商行政执法人员对客观的工商行政执法工作的认识和理解，由此而对执法程序、执法方式、特别是执法目的而产生的主观的思想和信念，是对工商行政执法人员自身价值观的高度概括和集中体现，它能够在主观意识上指导工商行政执法人员进行工商行政执法工作的具体实践。执法理念是时代的产物，而并非一成不变。不同历史时期，社会主义市场经济的发展程度不同，其呈现的主要矛盾和需要解决的主要问题也不同，相应地对于工商行政执法理念的要求也不同。社会主义市场经济发展到今天，工商行政管理机关早期对于集贸市场的执法理念和执法方式，早已不适应新形势下的市场监管要求。此外，通过查处一个案子以规范一个行业的执法理念和执法要求也早已提出，但是如何实现真正的转变执法理念，进而改变工作方式，才是现如今最大的问题所在。

　　试想，执法理念的转变，能够切实带来行政执法工作方式的转变和创新，使得工商行政执法成果真正惠及于广大人民群众，从而使得人民群众对工商行政执法活动产生理性认可和高度的信任并积极拥护。这样一来，不仅工商行政处罚决定执行顺畅度的问题可以迎刃而解，工商行政执法权威也足可以得到有效构建。