西安公安交警执法存在的问题及原因分析

　　三、西安公安交警执法存在的问题及原因分析

　　（一）现行政策法规不适应交通发展的新形势

　　2013 年 9 月 1 日，西安今年 9 月 1 号《西安市道路交通安全条例》正式开始实施，新条例针对目前的交通现状，做出了很多详细的规定。被称为“史上最严交规”的新条例加大了对行人、非机动车违法行为的处罚力度，还对一些可能危害交通安全的行为作出了明确的处罚规定。》，新很细致的规定，像车辆未进入左转等待区最高罚 200 元、行人过马路闯红灯处罚 50 元、人行道上“车不让人”最高可罚 200 元，而且可以明显发现处罚力度也大大加重了，规定得更细，处罚的范围更大，罚款的额度有较大提升，同时对交通管理的思路已经从简单的处罚向系统管理过渡。但是，着我国城镇化建设步伐的加快，大量农村务工人员到城市，从事“两、三轮”非法营运，这一长期困扰西安交通管理工作的突出问题，由于目前在道路交通安全法律法规中，缺乏有效的法律支撑和统一的标准，长期得不到解决，严重影响了西安的交通管理工作。据初步估计，目前，全市从事载客营运的两三轮车辆总数约为 14.5 万辆。专职人员 6 万人，兼职人员 6 万人，少量老年人代步车，从原来的汽油动力变为电动力，从原来的三轮变为四轮，由于缺乏执法依据、驾驶人群特殊、从事非法营运不易区别，已经成为困扰交警执法的一个新问题。交警部门在整治“两三轮”工作中，既没有准确的法律依据，也不是明确的执法主体，因此在整治两三轮过程中效果不佳。按照《道路交通安全法》第一百一十九条第四款规定：“‘非机动车’是指以人力或者畜力驱动，上道路行驶的交通工具，以及虽有动力装置，驱动但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具。”同时按照中华人民共和国国家标准《电动自行车通用技术条件》（GB17761-1999）第 5.1.1 规定：“最高车速，电动自行车最高车速应不大于 20km/h”.按照上述法律和标准，目前我市非法营运“两三轮”大多数虽为电力驱动，但设计时速都高于 20km/h,应不属于“非机动车”.是否属于机动车目前无任何法律依据，在界定中存在盲区。而目前交警部门开展的整治两、三轮工作，只能依照《道理交通安全法》，以违法带人、无牌、无证、走禁行线为执法依据进行罚款处理。但是，两三轮违法载客属于非法营运行为，按照《中华人民共和国道路运输条例》规定，应由道路运输管理机构负责处理。交通运输管理部门以只负责四轮以上机动车非法营运为借口，不愿承担这项工作。致使交警部门一家孤军奋战。目前，基层民警在查处非机动的两三轮车过程中以走禁行、违法载人、压线等名义来执罚，对无牌、无证、无手续的两三轮车辆进行暂扣，最长期限可达 15 天。在车主前来处理违法时，交警部门要求当事人出具社区证明、身份证复印件、购买发票等凭证，这不符合《道路交通安全法》有关规定。若当事人提出异议进行诉讼，或引发媒体曝光炒作，交警是被动的。这也是我们交警部门在应对新形势发展变化中无法回避的问题。

　　（二）西安交警执法综合素质不高

　　目前，西安交警队伍，共有正式在编民警 2437 人。其中，党员 1756 人、非党员 591人，30 岁以下 802 人，30 岁以上到 40 岁以下 1442 人，41 岁以上到 60 岁 905 人。高中文化程度 26 人，大专 660 人，本科 1612 人，硕士研究生 47 人，博士 2 人。近年来，很多优秀的大学生通过正规的国家公务员考试进入到交警队伍，西安交警队伍的综合素质有了明显提升，文化程度也不断提高。但是，由于入警门槛不受所学的专业限制，受过系统的法律专业、公安交警专业学习的警察所占比例也极其有限。由于长期的警力不足，大部门警察也根本没有时间接受系统的业务培训，民警的个人专业综合素质也无法有效的得到提高，知识更新慢，知识老化的现象十分严重，执法不规范、不公正、不作为、乱作为等问题也相对比较突出。主要表现在，对于相同的交通违法行为的处罚是不一样的，这就削弱了法律的权威和尊严。个别地方交管部门的交警只单纯追求经济利益，在执法中出现以罚代刑，降级处罚等问题，严重影响了执法的严肃性和公正性。其次，个别地方交警部门容易产生执法不严的现象。有的基层交警执法观念淡薄，对于一些严重的交通违法行为，应当拘留而不拘留，应当取消当事人驾驶执照而不取消，甚至出现一些明显的交通违法行为，执法民警现场不纠正，不处罚，做老好人。更有甚者，出现交通事故责任，有的不追究刑事责任，甚至“以罚代刑”.为了筹集经费，一些地方公安交警部门便在执法中以罚款创收为目的，用罚款代替拘留等处罚。正是由于公安交警的执法权容易受到地方政府及权力机构及其领导的干扰，公安交警部门的经费得不到有效保障，公安交警有时想公正廉洁执法也勉为其难。 三是不按办案程序规定。有很多地方的基层交通民警，重实体证据、轻执法程序的思想很严重，事故处置程序的新规定不重视，不学习，工作经验严重欠缺。有些基层交警不履行办案法定程序，经常忽视当事人的辩护陈述；有些民警处罚违法当事人，不按批准或核准后的法定处罚执行；或是隐瞒一些机动车的交通违法行为，公开隐瞒保留单据等证据，不按规定转移。还有的民警越权处罚。如公安部交通的警察当场罚款不得超过 200 元，超过的，应当在 24 小时内，由县级以上公安机关交通管理部门作出处罚决定。四是个别民警特权思想严重，执法不文明。一些执勤民警不注意自己的形象，着装整齐，工作方法简单，在执法过程中“生冷硬推”,经常训斥当事人，有些基层交警缺乏艺术性执法，对群众没有耐心，言语不文明、不规范，不会也不愿做群众工作。五是个别交警警务工作不强，责任心不强，执法业务技能不高。在执法过程中不及时收集证据并进行询问笔录，致使有效证据流失，不及时走访调查，在案卷材料中经常产生不规范用语，收集证据不全，援引法律条文出现错误。

　　（三）西安交警权益保障不到位

　　警务保障是指对公安机关履行职责、行使职权提供全方位的支持和保证，只有良好的警务保障，才能满足执法活动的要求。目前对于基层交警部门来说，目前主要存在以下三点问题：一是基层警力不足。目前，西安基层交警警力不足的现象十分突出，基层执法工作量大，警员又少，交警疲于应付。以我市为例，截止 2013 年，全市共有交警 2200 人，管理着260万机动车驾驶人、200万辆机动车和850公里道理，特别是当前城市化建设中，城市规模不断扩大，道路里程不断增强，而警力增长比较缓慢，有限的警力资源与日益繁杂的道路交通管理工作之间的矛盾进一步加剧。同时，大量非警务活动占用了本就缺乏的警力；削减了一线路面警力，致使一线执勤长年处于超强度工作状态，得不到足够休息和调整，使得基层交警队伍整体战斗力下降。二是基层经费不足。目前，我市经费交警经费保障上主要依靠市级二级财政拨款，所有罚款一律实行“收支两条线”制度，上交财政。但由于上级交警机关在给予有限经费的基础上要求基层交警部门自筹经费，同时要求基层交警部门取消各种乱罚款，乱摊派，拉赞助，加强规范管理；另一方面又要求自筹经费保证基层交通执法工作的顺利开展，在当前我市交通缓堵保畅压力十分艰巨的形势下，基层交警执法装备保障仍需要进一步增强。交警管理工作的智能化、系统化、工程化、标准化科技水平不足，只能依靠传统警务模式的人海战术来弥补，给基层交警带来了巨大的工作强度和难度。其次，经费不足导致基层交警待遇不足。当前基层交警收入的增加远远低于教育、医疗、住房消费支出的增长速度，待遇低，晋升难，对职业的认同感和荣誉感造成了很大的影响，在第一程度上挫伤了基层交警的工作积极性。三是基层交警权益保障不足。交警执法权益是交警在依法执行公务时，应当享有的不容侵犯的权利。但是由于当前立法缺位和社会矛盾日趋尖锐，基层交警正当执法权益屡屡遭受侵害。基层交警的生命安全受到了一定的威胁；另外在执勤工作中，片面强调“文明执法、树立形象”,而忽视了警察在执法过程中的权益保护，使得交警的人格尊严和执法权威也遭到严重侵犯，在法制不健全的年代，侵害民警权益并不十分突出，而在法制日益走向健全的今天，却因为维护人民警察合法权益的法律制度的缺陷，使得人民警察合法权益受到侵害的事件日益增多。

　　（四）西安交警执法监督不完善

　　交通警察道路执法监督是我国行政法制监督的一个组成部分。根据监督主体的不同，交通警察道路执法监督可以分为国家权力机关监督、司法机关监督、专门行政监督机关及国家机关系统外部的个人、组织的监督。不同监督主体监督的重点和内容也不完全相同，但与一般行政法制监督的内容基本相同。目前，我市交警部门执法监督设置主要是：支队、大队、中队，执法监督实行首问负责制，各大队长是内部执法监督工作的第一负责人，各中队长是本中队执法监督责任人。大队法制科是具体实施内部执法监督的主管部门，代表本大队对各科、室、中队及其交通民警的执法活动实施监督。另外，支队纪检部门对全市交警部门行使监督权，主要监督基层交警文明执法、廉洁执法情况。

　　同时，西安交警部门在全警中推行执法记录仪，采取“红、黄、蓝”三色预警机制，对全市范围内的交警执法工作进行有效监督，主要监督文明执法、廉洁执法情况，防止出现以权谋私、人情执法、简单粗暴执法等行为。同时，开设了城市交通管理热线投诉电话、警风警纪投诉热线、交通管理意见直通窗口和群众投诉“一站式”处理办公室，在各大队建立了值日警官制度，最大限度地加强执法环节的监督。但从实际运行情况看，基层交警部门仍然存在着执法不公、执法不严，执法不规范等问题，办人情案、关系案、金钱案等问题，容易在人们群众当中造成恶劣影响。主要有三个原因：一是法制人员的监督主要体现在案卷审查上；而纪检监察部门一般只有在收到举报后，才会介入和参与执法监督，而投诉往往很多，纪检监察人员并未对投诉进行认真处理，所以内部监督有表面化的倾向。比如在对一个交通警察的执法工作进行考核时，不是以其管辖的区域交通秩序是否畅通、交通事故起数是否明显下降、人民群众是否满意等社会效果来衡量，而是采用查处交通违法起数或罚款数量作为目标管理，导致出现“哪里有交警，哪里就堵车”的执法为钱的怪现象，导致监督效果大打折扣，使得内部监督流于形式。

　　二是党政机关监督不到位。基层交警大队、中队的同级和上级党委和政府对于基层执法的监督主要是通过一年定期的检查和群众举报介入调查并进行处理，且一般只有在因基层交警执法中造成重大伤害和严重违纪或造成严重社会影响的情况才会进行处理，不具备日常性，因而得不到有效实施。第三，社会监督缺失。社会监督主要是指人民群众的监督和媒体的监督。群众监督方面，由于群众的权利意识不强，不能主动对基层交警的执法行为进行监督，往往是事不关己不关心，同时由于基层交警大队的纪检人员对于群众的投诉未认真履行职责，不能给予群众满意答复，甚至不予答复，使得群众认为投诉没有用，无法发挥对交警执法的积极性。同时，一些新闻媒体与公安交警部门是合作关系，媒体监督的独立性不强，对于基层交警违法违规执法的行为不能大胆曝光，从而也掩盖了一些深层次的问题。李保真就曾经在《新闻监督与公安工作》中指出：在新闻监督中，还经常出现一些报道失实问题，因缺乏规范而出现了监督危机；第三，很多基层交警和基层交警部门对于新闻媒体的监督有排斥和抵制心理，不仅不对媒体报道的情况进行整顿和改良，甚至还可能对媒体工作人员进行报复。如 2006 年浙江台州市椒江区交警大队副队长李小国对《台州晚报》记者进行报复的事件，就是将舆论监督视为“洪水猛兽”,一看到媒体的批评性报道，有人就条件反射似地认为是在“挑刺儿”、“找麻烦”,不接受批评，不进行反思，甚至进行报复。严重损害了舆论监督的独立性和交警部门的形象。