国外公务员宽带薪酬实践的经验借鉴

　　三、国外公务员宽带薪酬实践的经验借鉴

　　上世纪 80 年代，随着新公共管理理论的不断发展，在"效率优先"思想的指导下，政府的管理和服务要求突出效能，对公务员队伍要求加强绩效管理，强调公务员的能力评估，增强绩效理念和效能评估，价值取向的标准向能力主义转变，公务员薪酬制度作为公务员管理的核心环节也随之开始变革。宽带薪酬是为了配合企业组织扁平化、流程再造、团队导向、绩效导向等新的管理战略而产生的新型薪酬结构设计，具有薪酬层级少、对市场反应快、绩效导向强、弱化等级、强化能力和团队等优点，因此国外政府积极试验将宽带薪酬引入公务员薪酬体系，进行公务员薪酬制度的宽带薪酬改革实践。

　　（一）国外公务员宽带薪酬实践

　　1.英国高级文官薪酬制度的宽带薪酬实践

　　英国公务员薪酬制度又称文官薪酬制度，分为高级文官和一般文官。

　　英国文官薪酬制度实行职务等级薪酬制。高级文官实行固定等级额薪酬制，一般文官实行幅度制度。英国政府在 2002 年 4 月开始对其高级文官的薪酬制度进行改革。将常务次官以下高级文官的薪酬由 9 个级别合并为 3 个级别，政府另规定了一个 A1 级，由各部门自行决定是使用 3 个级别还是使用 4 个级别。薪酬的宽带根据职位工作量来设计，不受职位、等级影响。高级职位评估程序（JESP）决定职位工作量，每一个薪酬宽带对应不同的 JESP 分数。3 级薪酬宽带对应 JESP 值分别是 7-12、13-18、19-22 分，如选用 A1 级，则 JESP 值相应的调整，如表 3-2、图 3-1.JESP 分数根据职位评估给出。分析专家通过分析调查，与文官本人、同事、直线部门领导三方面交流，确定职位要求；评分小组根据职位要求确定综合分数，再按政府要求，每年更新。每宽带内有五个限值，分四个档次，使增薪与绩效的相关（见图 3-2）。中位线数值指下限和晋级目标限值的中位数。在实际中，大部分高级文官薪酬处在低档和高档。英国高级文官宽带薪酬体系是一个动态开放性体系。每年高级文官薪酬评估机构（SSRB）对高级文官的整体薪酬标准、增薪率计算矩阵、薪酬宽带的划分等问题进行评估和分析，并向政府提出相应的意见。2003 年，SSRB 根据价格指数的变动和企业界薪酬增加等情况，提出薪酬标准的调整意见：在 2002 年薪酬水平基础上增加 2.25%,增加情况见表 3-3.

　　英国高级文官增薪幅度主要由薪酬宽带内薪酬档次和高级文官绩效等级来决定。薪酬分四个档次，绩效分为三个等级，形成矩阵来确定增薪率。（如表 3-4）绩效等级由部门直接领导和薪酬委员会两方面来确定。薪酬委员会设在政府各部门，由来自各个部门的成员组成，其产生和评定遵循公开的原则，代表不同的利益。每年 4 月高级文官的直接部门领导依据专门的绩效评估程序，提出高、中、低三等的绩效等级建议，高等的占 25%,低等占 5%-10%,中等的占 65%-70%.然后薪酬委员会对部门直线领导评定的结果分析评议后最终确定各部门高级公务员的绩效等级。

　　英国高级文官宽带薪酬实施，压缩了薪酬等级数目，提高了部门直线领导对文官薪酬确定的自主权，使薪酬管理的灵活性提高。加大薪酬差距，增资与绩效有效结合，薪酬制度更加公平，促使高级文官提高绩效，增强了薪酬激励效果。定期进行薪酬水平市场调研，促进文官薪酬与市场接轨，确保薪酬水平的外部公平性。

　　2.美国公务员薪酬制度的宽带薪酬实践

　　美国是依据《职位分类法》，结合薪酬调查来确定公务员基本薪资水平。表 3-5 是联邦政府的通用薪资表。有 15 个薪资等级，每个等级分 10 档。联邦政府雇员在没有晋职的情况下，其薪资水平可以在同一薪资等级所规定的浮动范围内，随着个人的服务年限和绩效而增长，在某一职位上工作的薪资增长方式为，在同一薪资等级内部 1-4 档每年加薪一次，第 4-7 档之间的员工两年加薪一次，第 7-10 档之间的三年加薪一次。

　　除这种正常的升资外，联邦政府还根据平衡比较、物价指数变化和地方经济状况对雇员进行薪资调整。一是年度"可比性"加薪，这种加薪是自动完成，不与绩效挂钩，目的是使公共部门薪资与私营部门保持一致；二是生活成本性加薪，只要国会和总统授权调整基本薪资，则通用薪资表中的各薪资水平就随时上调；三是地方薪资调整，根据《联邦雇员薪资可比性法案》，可进行有区域差别的薪酬调整，目的是反映地区之间的经济状况差别； 20 世纪 90 年代中期后，由于预算的约束，国会和总统决定暂时不全额支付额外的地方薪资。

　　随着经济的发展，由职位分类法而确定的美国公务员薪酬系统不能适应在商业环境中运营的公共部门的需要。20 世纪 80 年代，公共部门和私营部门之间的薪资差距达到了 28%,政府的可比性调薪赶不上私营部门的增资速度，联邦政府薪资系统缺乏外部竞争性。鉴于薪资系统存在的问题，联邦政府开始进行宽带薪酬试验。一是 1980 年在位于圣地亚哥和加利福尼亚的中国湖两个海军研究开发试验室进行人事管理改革试点，简称海军项目；二是 1988 年在位于马里兰州的国家标准与技术研究院展开试点，简称研究院项目；三是在位于加利福尼亚州的麦克里兰空军基地后勤中心开展宽带薪资试点项目，简称空军项目。

　　美国联邦政府的宽带薪资试点，针对科学家、工程师及其他相应等级专业人员设计了三种不同的宽带薪资计划（见表 3-6）。海军项目和研究院项目中，划分 5 个薪资宽带，空军项目中划分 4 个薪资宽带。每一项目的薪资宽带涵盖的联邦政府通用薪资表的薪资等级不同。除表 3-6 中的三种薪资宽带外，每一项目还专门为所属行政管理人员、技术人员以及事务类支援人员设计了专门的职业发展通道以及薪资宽带，但这些人员的薪资宽带包含的薪资增长潜力相对要小。三个项目中的薪资宽带都包括 4-5 个，每个薪资宽带的区间跨度为 53%-123%,对联邦政府薪资系统做了重大简化。

　　三个宽带薪资试点项目采用了不同的增资方式。空军项目是以年资为基础进行加薪，海军项目和研究院项目是根据绩效调整薪资。

　　空军试点项目建立了整个组织的全面质量管理系统，但不对每个员工进行绩效评价。员工每年都得到 1%-3%的加薪，加薪的百分比取决于他们的薪资水平在薪资宽带内所处百分位的高低。除了这种加薪外，试点项目中的员工每年还可得到政府统一提供的可比性加薪。这种双重的自动加薪机制与联邦政府通用的加薪方式一样。该试点单位建立了基于组织绩效的收益分享制度，根据单位成本降低情况每季度支付一笔一次性收益分享金，以提高绩效和改善生产率。

　　海军实验室的宽带薪资系统中，加薪是依据绩效评估进行的，每一个薪资宽带内的加薪幅度是不同的。在海军项目中，员工年度加薪由两部分组成，一是正常绩效加薪，相当于薪资总额的 2.4%,各级一线管理者决定下属员工的加薪状况，或者是采用先进奖励方式来替代加薪。根据绩效评价结果，员工可以得到 0-6%的不同额度的年度加薪。二是联邦政府提供的可比性加薪。在海军项目中，这一部分加薪与绩效关联，员工的绩效至少要达到令人满意的水平（5 级评价中的 3 级水平）才能够获得可比性加薪。一般情况下，绩效评价等级最高（5 级）的员工每年可以得到可比性加薪再加上 3-4%的绩效加薪，而绩效评价等级最低的员工得不到任何加薪。1980-1990 年间，海军项目中绩效最为优秀的员工获得的总体加薪达可达到 10%左右，而联邦政府其他绩效最为优秀的员工最高绩效加薪幅度只有 3%,加上可比性加薪，最高加薪幅度也只有 6.5%左右。显然，既要将绩效优秀者和绩效不佳者的薪资区分出来，又要满足财政预算约束，就必须对绩效评价结果的等级分布进行管理。海军实验室由于对绩效评价结果等级分布管理恰当，从而解决了绩效等级膨胀的问题，在大多数年份，约有 50%的员工都会被评价为五级评价尺度中的中间一级，这样就在高绩效者和绩效不佳者之间出现了有意义的薪资差异。

　　在研究院项目中，依据员工的绩效评价结果对员工在各宽带内进行增资，最初采用五等级绩效评价系统，与联邦政府对中级管理人员实行的绩效管理相对应。从 1991 年开始，研究院采用了 "令人满意"和"不令人满意"的两个等级绩效评价系统。绩效评价总分为 100 分，员工绩效评价达到 40 分以上，则员工的工作是令人满意的，可以得到年度绩效加薪，反之则不能加薪。员工绩效加薪额度取决于：（1）员工年度绩效评价结果，将评价分数进行排序，同等条件下，绩效评价分数越靠前，加薪幅度越大；（2）依据员工薪资水平在薪资宽带当中的位置高低，在同等绩效等级上，薪资水平处于宽带中较高位置上的，加薪比例适当降低。在未加上可比性加薪之前，研究院员工的年度绩效加薪幅度介于 0-20%之间（见表 3-7）。同时该试点单位还加强了管理职位薪资的管理。

　　为团队领导人增加 3%的薪资，为管理人员增加 6%的薪资，一旦员工被调离这一职位，则这一薪资差就自动被取消，以关注非监督管理人员的双重职业发展通道问题，解决因从事管理工作而薪资水平得不到增加导致没人愿意来承担管理工作的问题。

　　被国会批准可永久采用。经过一系列的试验研究发现，宽带薪酬系统节约管理成本，改善组织绩效，管理人员的满意度上升，员工对于宽带薪酬系统整体满意度上升，政府机构的人才招募能力得到提升。美国联邦政府进行的宽带薪资试验，到 20 世纪 90 年代在私营部门也得到普遍的认可和运用。

　　（二）国外公务员宽带薪酬实践的经验启示

　　美英两国部分公务员的薪酬制度通过宽带薪酬试验，使薪酬的激励作用更加明显，员工的满意度上升，公共部门的工作效能得到显着提高，改善了薪酬管理的成本，其薪酬制度改革的成功经验值得我们借鉴和学习。

　　1.绩效导向的组织文化

　　宽带薪酬管理体系为了与扁平化组织结构的管理相匹配，其薪酬水平不是与资历和等级挂钩，而是直接与绩效联系，因此组织要实施宽带薪酬，就必须要考虑建立与之相适应的绩效管理文化，以保证达到预期的效果。建立以绩效为导向的组织文化是实施宽带薪酬的前提条件。绩效管理是宽带薪酬正常运行的关键因素，以资历为基础的传统加薪模式不适合宽带薪酬系统，宽带薪酬是通过绩效管理的方式进行薪酬的调整，强调的是个人能力的提高和绩效的改善。在美国空军项目中，采用年资来加薪的做法而不是采用绩效评价的方式对员工进行薪酬调整，这种做法也只得到了不足半数员工的赞同，造成绩效优异者和绩效不佳者得到同样速度的增薪，体现不出绩效优异者和绩效不佳者的薪资之间的差别，导致绩效优异者对这种做法的不满，最终造成年度加薪严重的平均主义倾向。而在美国海军项目、研究院项目和英国高级文官的宽带薪酬实践中，组织的文化从资历文化转变为绩效文化，合理运用绩效管理，使得员工的满意度和社会的满意度得到提高，组织工作效能得到改善，宽带薪酬的改革实践得到成功。

　　2.薪酬成本的有效控制

　　实施宽带薪酬需要合理确定薪酬带宽以控制薪酬成本。薪酬范围控制着员工薪酬的增长，进而控制组织的薪酬成本。宽带薪酬具有较高的薪酬上限，员工薪酬水平的上升有可能不需要其技能的提高，致使员工对提搞技能层次的积极性减弱，进而引起组织整体竞争力的降低，与宽带薪酬的设计初衷相违背。美国联邦政府对三个宽带薪酬试点项目的薪酬成本进行了跟踪，并将三个宽带薪资试点项目中的员工平均薪酬与联邦政府通用薪酬系统以及联邦政府蓝领工资系统下的同类员工的平均薪酬水平进行了对比。随着平均薪酬的增长，海军项目和标准与技术研究院项目中所使用的员工人数随之增长。空军项目中，薪资虽然出现上升但员工人数却有所下降，总的来说，生产率提高所产生的收益和人员的减少却无法消除薪酬成本的上升。经过 14 年的试点，海军试点单位中的员工的平均薪酬水平比适用于通用薪资等级的员工要高出 2.8%.标准与技术研究院项目在试点 7 年之后，其平均薪资成本要比原有薪资系统高出 9%,并且还在以更快的速度继续增长。空军项目中则有分别适用于蓝领员工、白领员工和管理人员的三张不同的薪资表，其平均薪资在试点 5 年之后分别比对照组高出 7%、12%和 18%.在所使用的资金水平与海军类似的空军项目中，薪资成本的上升主要原因一是宽带过宽，在一个宽带当中包括过去的 4-5 个薪资级别，这就可能导致在薪资表中已经超出本等级上限的员工现在仍然可以得到继续加薪；二是人员流动率太低。随着流动率的下降，新雇用人数的减少，薪资级别较低的员工数量减少，结果导致平均薪资水平和总体薪资成本上扬。

　　3.较高素质的管理队伍

　　宽带薪酬制度的重要特点之一就是一线部门管理者有参与所属员工薪酬高低的决策权。这一特点要求一线部门管理者在人力资源管理方面必须有足够的成熟度，能够与人力资源管理部门一起做出各种关键的决策。如果没有一个成熟的一线管理者队伍，一线部门管理者不能客观地对其所属员工进行评价，各个部门各自为政，以自我为中心，破坏内部公平性，这样，宽带薪酬就很难发挥其应有的作用。同时实施宽带薪酬还需建立一支高素质的薪酬管理人员队伍。薪酬管理人员不仅要做好劳动力市场薪酬水平的调查和各种市场信息的了解和收集，而且还要与一线部门管理者密切协作，在做好员工招聘培训、定岗定级、绩效考评、确定薪酬计划和策略等工作的同时，以薪酬管理专业顾问的角色为一线部门和管理者提供优质的人力资源管理服务，充分发挥宽带薪酬模式所具有的优势。英国专门成立了的高级薪酬评鉴委员会、常务副部长薪酬委员会和一般文官的薪酬谈判组织，它们由来自社会的各类成员构成，定期比较政府与社会其他部门之间的薪酬，以此来确定政府的合理薪酬水平，使其保持相对竞争力以吸引和留住人才。

　　同时组建执行局，机构实行经理负责制，享有的高度自治权力，负责落实政府确定的目标和绩效指标。

　　4.多维立体的绩效评估

　　在传统薪酬管理体系下，薪酬的标准主要是通过对职位的评价来确定。在确定薪酬水平时，首先对职位进行分析和评估，得出该职位对组织贡献的相对大小和水平，参照劳动力市场上该职位相应的薪酬水平状况，再依据组织自身的发展战略和实际的支付能力来确定某一职位的薪酬。相对来讲，针对岗位、职务的考评是比较简单、客观的。在宽带薪酬模式下，各岗位、职务的薪酬范围很大，薪酬支付标准偏重于指导性。如果要确定某个员工的具体薪酬，就必须对该员工进行相应的能力和绩效考核，这样就把对岗位、职务的评价转到对人的评价上去了。而在实际当中，对人的评价，其评价标准很难制定，执行起来也更复杂，评价过程中，评价者（如一线部门管理者）因对评价标准理解的偏差，致使评价结果的个人主观性可能加大，在员工之间产生的不公平感的机会就会加大，将极大地影响员工的工作积极性。可以采用多方位的、多评价主体的绩效评估方式进行绩效评估和反馈，即采取 360°绩效反馈的做法，加强绩效管理的规范性，上下级之间及时沟通反馈，提升员工对于绩效评价结果的满意度。

　　5.薪酬标准的合理定位

　　宽带薪酬是为了适应组织结构扁平化改造而设计的一种薪酬模式，其设计理念就是打破传统职位薪酬中薪酬等级划分过多、过细的弊端，倡导能力和绩效，强调与劳动力市场的适应性，因此宽带薪酬具有很强的灵活性和适应性。但从另一方面来讲也给组织确定薪酬水平和评估薪酬成本带来一定难度。组织如果支付低于市场标准的薪酬将会使员工的流动率变高；而支付高于市场标准的薪酬又会使组织的人工成本增大，从而导致组织的整体成本高于竞争对手。因此实施宽带薪酬需要加强对劳动力市场薪酬水平的调研，确保组织的薪酬水平与市场接轨。应该定期对劳动力市场进行调查，合理确定薪酬水平标准，兼顾薪酬水平的吸引力和薪酬成本的市场竞争力，使薪酬具有灵活性和富有弹性。英国政府在确定和调整公务员薪资水平时，有着客观严格的参照标准。采用定期调查方法，参照专业的公务员薪酬评估机构的调查结果，根据调查结果和修改意见，对公务员薪酬进行调整。以市场薪酬调研为基础的公务员薪酬标准确定是使公务员薪酬水平与市场接轨以及公务员薪酬水平外部公平性的有力保障。