我国基层公务员薪酬制度存在问题的原因

　　（三）我国基层公务员薪酬制度存在问题的原因

　　1.薪酬功能的认识不足

　　薪酬是个人通过劳动而从组织获得的所有经济性回报之和，具有补偿、激励、调节等功能。现行公务员薪酬制度所存在的问题，从表面上看是薪酬在制度建设方面存在不足造成的，实质是思想上对薪酬功能认识不足的原因。一是受 "患寡而不患均" 的传统文化影响，在薪酬制度制定过程中平均主义思想严重。增资齐步走，档次级差小，很难体现薪酬的激励和调节功能。二是对公务员的"人性"定位不准，使得薪酬补偿功能发挥失衡。制度制定都间接或是直接的包含着对人的行为假设，不同的行为假设会造成不同的制度。[3]

　　公务员都担任着一定的行政公职，享有和履行国家规定的公职人员的权力和义务，运用国家赋予的公共权力从事公共事务管理工作，无论担任什么公职，公务员的公民身份依然存在，享有法律规定的公民的基本权利，因此，公务员具有双重身份，即"公民"和"公务员",其行为也具有双重性，作为公民的个人行为和作为公务员的公务行政行为。从"人性"假设来说，公务员不仅是一个"政治人",也是一个"经济人".由于受政治意识、官僚等级制的行政体制、高度集中的计划经济体制的影响，我国对公务员群体过多的赋予了不同于其他职业的政治色彩，过多强调公务员要无私奉献，克己奉公，个人利益服从集体利益，将公务员树立成为社会无私的奉献典型，过分渲染公务员 "政治人" 的身份而忽略了公务员 "经济人" 的身份，致使公务员的薪酬制度带有浓厚的"政治人"色彩，薪酬的标准低，弹性小刚性强，激励性差，薪酬的补偿功能发挥失衡。三是过分强调等级与薪酬的直接相关性，造成了"官本位"的现象。

　　公务员薪酬中的基本工资、津贴补贴、奖金等均与公务员的职务、级别有或多或少的联系，职务的晋升会直接导致薪酬的增加，造成了"官本位"的现象和"彼得高地"陷阱。

　　2.薪酬制度的配套法规体系不完善

　　法治主义是现代社会一项广泛而普遍的政治原则和行政管理原则，其核心就是确立法在社会中的统治地位。薪酬制度的配套法规不完善，使得公务员薪酬制度正当性缺失。"正当性是指社会公众对公务员薪酬制度在心理上、习惯上或道德上所给予的认可、支持和接受".[1]

　　市场经济就是法治经济，一切市场经济行为必须符合市场规制的要求。"规制就是指约束和规范经济主体行为的一整套法律、规章、政策和制度".[2]

　　公务员薪酬制度要得到社会公众的认可、支持和接受，就必须符合劳动力市场规制。劳动力市场规制对公务员薪酬的影响主要体现在两个方面：从微观层面讲是规范、约束公务员薪酬制度，使其透明化、规范化、制度化；从宏观角度讲是保证公务员薪酬水平与社会经济发展相适应，与其他行业人员的薪酬水平保持一致。虽然公务员薪酬来源于财政拨款，薪酬标准、发放方式等是由政府的规范性文件统一决定，但是，在市场经济条件下，公务员来自人才市场，人才市场的总供求状况和平均薪酬水平影响着公务员的薪酬状况，市场上形成的各类人员工资率是公务员工资标准的参考系，劳动力市场规制影响着公务员薪酬结构的确定。

　　在市场经济比较发达的国家都是通过立法的形式，对公务员薪酬水平的确定、原则、调整依据等予以保障。如美国的《联邦工资法》、《联邦工资比较法》和《文官改革法》；日本的《国家公务员法》、《一般职员报酬法》，德国的《联邦工资法》、法国的《公务员总章程》等。这些法律对公务员的薪酬标准、增长机制、工作环境、工作时间等方面都做了比较详尽的规定，不仅使公务员在薪酬分配方面的权利有法可依，同时这些法律也是制定公务员薪酬方案和政策的基本依据。

　　我国《公务员法》虽然确定了公务员薪酬制度的原则即按劳分配原则、正常增资原则、比较平衡原则、足额发放原则，均是宽泛性的原则规定，没有配套法规配合实施，缺乏实际性的操作细则。历数我国公务员薪酬制度改革，公务员薪酬管理多是以政府文件形式进行，公务员薪酬调整的程序是由国务院的人事或是财政等有关部门提出调整的方案或是实施办法，经中央批准后，由国务院负责实施。而津贴补贴是由县、市或省级政府的人事、财政部门拟定津贴改革方案或新的津贴标准，经上一级政府审查批准后，由县、市或省级政府负责实施。这种"政府机关自己为自己涨工资"的做法有违司法的自然正义原则即自己不能为自己做法官，明显违背程序正义，破坏了社会的公平原则，使得公务员薪酬制度正当性缺失，造成每次公务员薪酬调整都会引起社会的热议。

　　3.绩效考核机制不健全

　　根据《公务员法》规定，"对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩".[1]"定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。"[2]"定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据"[3]《公务员考核规定》规定了公务员的薪酬直接与绩效考核结果挂钩，累计两年考评为称职以上者可以晋升一个工资档次；累计五年考评为称职以上者可以在其任职对应级别范围内晋升一个工资级别；绩效考核结果为称职以上者可享受年度考核奖金。考核结果为优秀者予以嘉奖，连续三年均为优秀者晋升职务时优先考虑，可记三等功。考核结果被确定为基本称职或不称职的公务员没有年度考核奖金；本考核年度不计算为晋升工资级别和工资级别档次的考核年度。考核结果被确定为基本称职的公务员一年内不得晋升职务。连续两年被评为不称职等次的公务员将被给予辞退。

　　但纵观公务员每年的绩效情况，由于考核指标要求的过于原则性，使得考核标准的制定也很宽泛、加上考核方法不科学、考核过程不规范等原因，使得考核结果往往与实际情况有很大的出入，经常出现优秀者轮流坐庄、基本称职和不称职基本没有、大部分都是称职的现象，致使绩效考核结果流于形式，失去了它应有的作用，也是导致薪酬激励制度不强的根本原因。

　　（1）绩效考核的指标设置不合理。公务员承担着社会的管理和服务工作，其工作性质、职责千差万别，工作实绩的产出具有一定的滞后性，且有时也很难衡量，因此对公务员的绩效考核要具体情况具体对待，要有针对性。而我国的公务员考核，无论岗位、职责和层次，都统一按德、能、勤、绩、廉五项高度浓缩性、抽象性绩效考核指标进行考评，无法反映所有的岗位的本质和特点；并且指标设计原则性强，缺少量化，可操作性差，考核结果中考核者的主观因素较多，很难科学地、客观地评判被考核者的工作能力，造成考核结果的偏差。

　　（2）绩效考核方法不科学。《公务员考核规定》规定公务员年度考核的程序是：以一个部门为单位，被考核公务员先自我总结述职，再由主管领导提出考评建议，本部门负责人或授权的考核委员会确定考核等次，最后将考核结果通知被考核者。公务员是社会的管理者和服务者，工作的根本目的就是为社会公众提供公务服务，其工作效能的高低就必须接受社会公众的监督，由社会公众来评价。而目前对公务员的绩效考评缺少社会公众的参与，整个过程后往往表现为是领导的"一言堂",导致绩效考核结果不能真实的反应公务员的工作实绩和工作效能，使得公务员薪酬级别的晋升以及奖励奖金的发放的公平性缺失，薪酬的激励功能丧失，有时可能产生负激励。