公务员职级制薪酬的弊病及优化探析绪论

　　绪论

　　（一）研究的背景和意义

　　自 20 世纪九十年代以来，伴随着经济全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，竞争日趋激烈和加剧，变革与创新成为当代管理讨论和实践的热门话题，西方各国相继掀起政府改革的浪潮。虽然西方各国政府改革的战略和优先性不同，但都以改进管理方式为核心，以追求提高行政效率，改善管理绩效，加强责任制，增加灵活性和回应性等为目标进行政府改革。在我国，随着中国特色社会主义市场经济的不断成熟，行政体制的改革和政府职能的转变也在不断的深化。党的十八大三中全会提出了"转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府";[1]"进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理";[2]"优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致"[3]的政府行政体制改革总目标。公务员既是政府公共管理职能的组织者，又是政府公共权力的行使者，其作为改革的中心和改革的重要载体，需要运用现代人力资源管理的基本思路和方法对其进行管理和人力资源的优化整合，其行为能力、管理水平直接影响了政府公共管理的效能。政府改革"一是财政管理改革，二是官僚组织结构重组，三是公务员的报酬体系改善。这三项任务密切相关。

　　财政和官僚队伍改革通常先行一步，如果公务员薪酬体系的改革没有到位，前两项改革的实效会大打折扣。"[4]

　　因此，变革和创新涉及管理领域每一个方面，也是薪酬管理理论研究与实践发展不可回避的重要内容。公务员薪酬体系对公务员的激励有重大作用，是公务员制度体系建设中最为敏感的一个环节，也是广大公务员关心的重大问题。公务员合理的薪酬水平状况是公务员制度能够良好运行的物质基础，它既关系到公务员个人的经济利益，也会对国家政治、经济和社会产生深刻的影响。

　　公务员薪酬制度是公务员制度的组成部分，是整个社会收入分配的重要组成， 也是收入分配制度改革的切入点。对于公务员个人来说，薪酬是其付出劳动和提供服务的回报或交换，是个人经济收入和经济安全的主要来源，也是个人为组织和社会奉献的价值体现；对于组织来说，薪酬是组织对公务员个人付出劳动的认可，薪酬分配是否科学合理、公平公正、规范有序，将对全社会起到引导和示范作用，同时也是吸引优秀人才，稳定公务员队伍，遏制腐败，提高政府行政效能的重要保证。加强公务员队伍建设，完善公务员管理配套制度和措施，需要强化薪酬制度对公务员的制约和管理效能，从而有效激励公务员，提高行政效能，达到人力资源的优化配置与合理运用。不断完善公务员薪酬制度，使之更好地适应社会主义市场经济的发展，充分调动和发挥公务员的积极性和主观能动性，更好地治理好、服务好社会，成为当前人们所面临的一个重要而紧迫的课题。

　　科学化、透明化、规范化的公务员薪酬制度，是保证公务员队伍的高效廉洁和稳定的必要条件，有利于我国政府的行政行为和国民经济的优化。我国现行公务员薪酬制度是伴随着我国公务员制度建立而建立起来的，是由计划经济向社会主义市场经济的过渡中逐步形成的。我国现行的公务员薪酬制度是随着 1993 年《国家公务员暂行条例》的实施而同步实行的。2006 年 1 月 1 日《中华人民共和国公务员法》开始施行，同年 7月 1 日，《公务员工资制度改革方案》开始施行，国家从规范公务员收入分配秩序入手，进一步建立和完善了公务员职级制薪酬制度，在我国的公务员管理中发挥了至关重要的作用。然而，随着我国政府行政体制的改革，政府职能由管理型向治理型和服务型职能的转变，在科层制的政府组织架构下，对于占全国公务员职数 92%的县、乡基层公务员来说，因受"金字塔"型编制体制的限制，我国现行公务员职级制薪酬制度存在弊端日益显现，存在着：公务员薪酬制度缺乏配套完善的法律法规；公务员薪酬水平确定机制不完善；公务员薪酬制度的调整机制不健全；"同级同酬"导致的 "平均主义";职级薪酬结构不尽合理，级别薪酬档次级差小，公务员薪酬管理体制的激励作用不明显导致的"官本位主义"等问题。当前对基层公务员薪酬制度进行探讨、改革，对稳定基层公务员队伍、提高基层公务员行政效能、促进政府职能转变和政府行政行为高效廉洁运行具有深远的理论和现实意义。

　　（二）国内外研究现状

　　1.国外研究现状

　　（1）国外薪酬研究现状

　　从 20 世纪初国外就开始对薪酬管理进行研究，以企业薪酬研究为主，主要是从薪酬的保障、激励等功能入手进行研究。随着激励理论的发展，管理学者也将企业薪酬理论与公共组织人员的薪酬管理尤其是公务员的薪酬管理结合，使得国外公务员薪酬管理研究比较成熟。

　　1958 年，被称为"人力资本之父"的西奥多·舒尔茨在《人力投资--一个经济学家的观点》中首次提出了人力资本的概念。认为人力资本是劳动者身上所具备的两种能力，一种是与生俱来的能力，一种是后天通过努力学习、培训等投资而获得的。劳动者进入劳动力市场后，为了不断提高自身素质，就要进行教育投资而耗费的生活、健康教育的成本。在市场经济中，劳动者的这种投资不应由个人全部承担，组织应在薪酬中给予相应的补偿。

　　1959年美国心理学家弗雷德里克·赫茨伯格提出了双因素理论。他通过调查发现，使员工满意和不满意的因素是不同的，满意的因素通常是由工作本身所产生的，不满意的因素是外界工作环境引起的。赫茨伯格把激励因素分为激励因素和保健因素两类，他认为调动人的积极性主要是从内部，从工作本身来调动人的内在积极性。薪酬一般是作为激励因素的，除了薪酬、工作上的成就感、工作有发展前途、在工作上有得到发展成长的机会、工作上得到认可和奖赏、工作本身具有挑战性、工作职务上的责任感等均有激励因素，可提高员工的绩效[1].1965年美国心理学家史坦斯·亚当斯从人的认识角度出发提出公平理论。公平理论指出，员工的工作动机，不仅受其所得的绝对薪酬的影响，而且受其相对薪酬的影响，即一个人不仅关心自己薪酬的绝对值（自己的实际收入），而且关心自己收入的相对值（自己收入与他人收入的比较）。当他发现自己的收入比例与他人的收入比例相等，或现在的收入比例与过去的收入比例相等时，便认为是正常的、应该的，就会产生激励作用，工作努力。如果当他发现自己的收入比例与他人的收入比例不相等，或现在的收入比例与过去的收入比例不相等时，就会产生不公平感，通常会采取一些消极行动，例如消极怠工等等，来修正这种不公平动机，有时甚至辞职，从而影响整个组织的工作绩效[2].

　　国外学者对薪酬制度的研究着重于薪酬概念、构成以及薪酬水平、薪酬体系设计等方面的研究。近年来，国外学者对薪酬认识的视野开始扩大，将原来的薪酬和福利之外的所有非经济性的回报均纳入薪酬的范围，提出了全面薪酬的概念。着名薪酬专家乔治·T·米尔科维奇在《薪酬管理》中对薪酬的含义、薪酬的构成、薪酬的水平、薪酬的结构、薪酬的设计流程、薪酬管理、薪酬制度存在的问题、薪酬制度的改革等均做出了深刻分析和阐述。约瑟夫·J·马尔托奇奥在《战略薪酬-人力资源管理方法》中提出了外在薪酬和内在薪酬的概念。外在薪酬包括货币薪酬和非货币薪酬，货币薪酬即通常所说的薪酬，是核心薪酬，非货币薪酬是指福利，属于边缘薪酬。内在薪酬与工作特征相关，主要是指技术多样性、工作特性、工作意义、工作自主权、工作反馈等。歇根大学的约翰·E·特鲁普曼教授在《薪酬方案》一书中，设计出了一种新的十要素薪酬等式，认为全面报酬等于基本工资、附加工资、间接工资（福利）、补贴、额外津贴、晋升机会、发展机会、心理收入（工作的成就感及趣味性等）、生活质量（良好的工作环境及工作与家庭的平衡等）以及私人因素之和。

　　（2）国外宽带薪酬研究现状

　　20世纪90年代爱德华·罗勒等美国学者提出了采取压减薪酬等级，突出绩效为核心的一种新型的宽带薪酬设计模式。美国薪酬管理学会给宽带薪酬体系的定义是："对多个薪酬等级以及薪酬变动范围进行重新组合，从而变成只有相对较少的薪酬等级以及相应的较宽的薪酬变动范围".约瑟夫·J·马尔托奇奥在《战略薪酬：人力资源管理方法》中宽带薪酬的定义是："宽带是在组织内用少数跨度较大的工资范围来代替原有数量较多的工资级别的跨度范围"[1].薪酬级别由多变少，等级幅度由小变大，薪酬弹性增大，员工由职务晋升而增薪变为因能力的提升使绩效提升而增薪。

　　随着宽带薪酬在IBM、通用等企业及一些研究机构和大学中的成功运用，宽带薪酬也逐步应用到公务员薪酬管理实践之中。1980 年至1988 年，美国联邦政府在位于圣地亚哥和加利福尼亚的中国湖的两个美国海军研究开发试验室、位于马里兰州的美国国家标准与技术研究院以及位于加利福尼亚州麦克里兰空军基地的Pacer Share 后勤中心进行人事管理改革，实行宽带薪酬试验并取得成功。2002 年英国政府对其高级公务员薪酬制度进行宽带薪酬改革也取得成功。罗纳德。克林格勒的《公共部门人力资源管理：系统与战略》一书指出"宽带薪酬的实施会使政府雇员的职业流动层次减少，职业流动层次的减少会使政府雇员的职业发展更加明晰"[2].宽带薪酬作为一种薪酬管理模式，被引入到公务员薪酬制度中，简化了薪酬的管理，强调绩效考核，增强了薪酬管理的灵活性。

　　2.国内研究现状

　　（1）国内薪酬研究现状

　　国内大多学者对薪酬的系统研究多集中在薪酬制度建设和薪酬管理方面的理论研究。陈振明在《国家公务员制度》中，阐述了我国人事制度的历史沿革，公务员制度的形成与发展，并与国外公务员制度进行比较，分析了我国公务员制度的框架，并指出我国公务员薪酬制度对公务员所起激励的作用；而后陈振明在《公共部门人力资源管理》中较为系统的阐述了制定薪酬的基本原则、依据、方式、因素以及薪酬激励理论和激励手段等内容。金延平在《人力资源管理》中阐述了薪酬的概念和内容，薪酬设计的原则和设计流程，重点阐述了职位的评价方法、薪酬结构的设计、薪酬的定位和分级。崔毅在《人力资源管理》中阐述了影响薪酬体系的因素、组织的薪酬政策以及激励薪酬的分类。孙柏瑛、祁光华在《公共部门人力资源开发与管理》中从薪酬的功能出发，原则性的阐述了等级薪酬、激励薪酬的设计。吴志华在《公共部门人力资源管理》中阐述了全面薪酬的概念和构成，薪酬的人力资源管理功能，设计薪酬的原则，分析了我国各个时期公务员薪酬制度的优缺点。曾湘泉在《薪酬：宏观、微观与趋势》中详细的从宏观方面讨论了宏观体制变革、劳动力市场规制、国际化与薪酬管理的关系，从组织战略与薪酬、职位与薪酬、能力与薪酬、绩效与薪酬、市场与薪酬、福利与薪酬、预算与薪酬和长期激励等方面，对微观薪酬理论和管理技术进行了分析和总结，探讨了当代我国薪酬管理变革实践、理论研究的主体和发展趋势。李宝元在《薪酬管理：原理·方法·实践》中从薪酬的战略性广义薪酬整合激励出发，系统地阐述了薪酬在工商企业、政府公共部门和非营利性等组织中的设计、管理技术。

　　另外还有学者从实际出发，对公务员的薪酬制度建设和管理提出看法和建议。王锟、冯丽铭、曾丽、崔宇飞、季冬玲、赵军、马丹等通过对我国公务员薪酬制度分析以及与国外公务员薪酬制度进行对照比较，指出我国现行公务员制度存在着结构不合理、激励性缺乏、薪酬的公平性不足、法规保障性不强、薪酬水平偏低等问题，提出了加强薪酬制度的法制建设、调整薪酬结构、开展薪酬调查、完善公务员绩效考评等建议。刘碧强、熊通成通过对美国公务员薪酬制度和美国公务员工资水平调整机制的研究，对我国公务员薪酬制度改革提出了公务员分类管理，规范薪酬结构；改进考核方法，健全绩效评估；进行职位评价，实施薪酬调查等建议。赵晶通过对我国公务员薪酬制度的演变和现行薪酬制度存在问题的研究，提出公务员薪酬改革应从完善立法，减少执行的随意性；加大监控力度，保持分配相对公平；增加薪酬实质所得，实现福利货币化、显现化；加快职务消费制度改革四个方面进行。张力、袁伦渠提出薪酬决定制度化，构建科学、透明、完整的公务员工资制度；科学确定薪酬水平，建立正常增资机制，实现薪酬外部竞争性。

　　健全监督机制，构建完整的激励体系的公务员薪酬制度改革思路。刘昱从人力资源管理的角度提出扩大部门单位薪酬分配自主权，打破大一统的一张工资表的状况；实行岗位、年功、绩效相结合的薪酬制度；用弹性薪酬代替固定工资制的公务员薪酬改革建议。

　　（2）国内宽带薪酬研究现状宽带薪酬在2003年才被引入我国，因而国内研究起步较晚，学者们主要是相结合我国实际，针对宽带薪酬的内涵、特点、适用条件和方案设计等方面进行研究。《美国联邦政府的宽带薪资试验及其启示》（刘昕）一文对美国政府的基本薪酬制度以及宽带薪酬的实施背景、实施内容、实施成效进行了介绍，提出了在公共部门引入宽带薪酬的启示。《借鉴宽带薪酬制与改革公务员职级工资制新探》（王世彤、王文玲）一文通过对职级制薪酬和宽带薪酬的优缺点比较分析，以及对实施宽带薪酬的前提条件和我国目前公务员薪酬制度存在的问题进行分析，对我国公务员薪酬改革提出了在机构精简、职能转换、行政机构断完善的基础上小幅增加绩效薪酬幅度， 将组织文化由资历文化向绩效文化转变；在完善公务员分类管理的基础上逐步向不同类型公务员采取不同薪酬制度的薪酬多轨制方向改进；完善绩效考核评估的建议。《宽带薪酬与传统薪酬对比研》（王今舜）通过对宽带薪酬的概念以及其产生的经济、社会的时代背景分析，并与传统的薪酬制度比较，认为传统的薪酬制度应该从薪酬制度对战略目标的支撑、薪酬机制的有效性、确定技能与工作任务的关系、风险博弈四个方面进行改进和完善。《公务员薪酬管理引入宽带薪酬的审慎考量》（柯龙山）通过对我国现行公务员薪酬制度的存在的问题和宽带薪酬的内涵及优势的阐述，分析了公务员薪酬制度引入宽带薪酬的适用性，结合我国政府机构实际，认为我国目前尚不具备全面实行宽带薪酬的条件，应借鉴宽带薪酬的先进理念对职级制薪酬逐步改进。《公共部门的宽带薪酬：比较与前瞻》（吴木銮）通过对宽带薪酬的概念、产生背景、实施过生、优缺点的阐述，并和我国现行薪酬制度对照比较，从新公共管理运动的角度分析认为，目前在我国全面实行宽带薪酬还有很大难度，应逐步弱化年限和岗位在薪酬中的决定作用，增大能力在薪酬中权重，在条件成熟的地区和部门进行尝试使用，为全面推行宽带薪酬积累经验。《从宽带薪酬视角谈公务员工资制度改革》（陈洁）通过对宽带薪酬的内涵、优势和现行公务员薪酬制度分析，提出了完善行政体制、绩效导向的理念引入、专业技术岗位优先试点等公务员薪酬制度改革的思路。周洪在其硕士论文《我国公务员宽带薪酬实施与发展趋势探讨》中对现行政府机构和公务员薪酬管理制度进行分析研究，借鉴西方宽带薪酬的实践经验，对我国公务员实施宽带薪酬的趋势及可行性进行了分析，认为完善官僚制、绩效考核制度、建立公务员分类管理制度的前提下，由点到面的逐步推广公务员宽带薪酬制度是一个必然趋势。王文玲、曹雅思、屈屹、马超也都在其硕士论文中对我国公务员薪酬制度引入宽带薪酬进行了定性的分析，提出了相应的对策，但缺少定量分析和薪酬结构的模型。

　　总体来看，国外学者无论是在薪酬的基本理论、结构以及宽带薪酬的实践上均做出了大量的、卓有成效的研究，并且将宽带薪酬成功的引入到公务员的薪酬制度之中。我国学者在薪酬管理方面同样做出了大量的研究，但对宽带薪酬的应用研究却不是很多，尤其是宽带薪酬在公务员薪酬制度中的应用研究较为缺乏。自2003年宽带结构薪酬模式被引入我国至今，针对宽带薪酬在企业，尤其在私营企业薪酬管理中的应用有一定的理论研究和实证研究经验，而在公务员的薪酬制度中引入宽带结构薪酬，却只处于理论的探讨的层面，很少有实际性、可操作性的分析和探讨。结合我国实情，在借鉴国外成功经验的前提下，运用宽带薪酬理念，探讨出适应我国基层公务员薪酬制度管理的宽带结构薪酬体系，研究出适应性和可操作性都很强的具体措施，在研究方法、研究内容、实践操作上还须进一步深入。

　　3.研究框架和内容

　　以需求层次理论、双因素理论、公平理论等理论为指导，以建立激励性的公务员薪酬体系为目标，从宽带薪酬的相关理论入手，对我国基层公务员薪酬制度进行客观评价。

　　通过对我国公务员薪酬制度的历史沿革以及现行制度存在的弊端进行研究，着重分析基层公务员薪酬制度中激励机制的缺陷，在借鉴西方发达国家薪酬理念和实践上比较成熟的薪酬管理制度经验同时，运用宽带薪酬这一新型薪酬管理工具来对我国基层公务员酬制度进行改革和完善，对基层公务员薪酬制度实施宽带薪酬改革所需的配套措施提出建议，力争建立起一套科学、合理、完善的适合我国基层公务员的薪酬制度。本文围绕着：

　　发现问题--找出原因--寻找解决问题的方法--解决问题这一过程展开。本文的结构框架如下图所示：

　　4.研究方法

　　本文采用定性分析的方法对我国基层公务员薪酬制度的历史沿革及现状进行分析研究，找出现行基层公务员薪酬制度所存在的问题，再运用相关理论对其问题产生的原因进行分析研究。通过对美国、英国公务员宽带薪酬实践的比较和实践经验的借鉴，结合我国基层公务员薪酬制度的实际情况，对在我国基层公务员薪酬制度中构建宽带薪酬体系进行合理性、可行性进行分析，建立基层公务员宽带结构薪酬的设计流程和宽带结构薪酬模型，给出建立基层公务员宽带结构薪酬制度所需的配套措施。先后运用了文献法、定性分析法、归纳法、比较法等方法进行分析研究。