我国基层公务员薪酬制度存在的主要问题

　　（二）我国基层公务员薪酬制度存在的主要问题

　　"从我国公共部门工资制度形成和几次改革的演变轨迹可以分析出一些规律性特点。一个突出的特点是工资等级制一脉相承".[1]无论是建国初期的职务等级薪酬制，还是 1985 年改革的结构薪酬制，以及现行的职务级别薪酬制，不同程度都属于等级薪酬制，每一次薪酬制度改革，都是在寻求解决等级薪酬制在薪酬管理实践中所遇到的问题。

　　随着经济社会的发展和政府行政体制的改革，2006 年公务员薪酬制度改革后所实行的职务级别制薪酬制度也表现不尽完善的地方，主要表现以下几个方面。

　　1.薪酬标准的决定机制缺乏

　　经过 1997 年、1999 年、2001 年、2001 年和 2003 年五次工资标准调整，增加了公务员的工资，特别是 2006 年公务员薪酬制度改革后，公务员工资水平得到了较大提高，津贴补贴得到一定清理规范，一定程度上缓解了公务员工资水平低、工资收入差距过大的矛盾。但是，随着经济的发展以及物价水平的增长，公务员的薪酬水平与全国劳动力市场薪酬水平比较，仍处于中等偏下水平，平均工资水平仍然较低。从 2013 年中国统计年鉴所公布的全国就业人员平均工资水平数据来看，纵向比较，2003 年至 2012 年，公务员的工资虽然随着国民经济的发展逐年均有所增长，但公务员工资的增长速度与物价的增长速度相比较而言是负增长；横向比较，按行业分，统计年鉴公布 19 个行业城镇单位就业人员平均工资，公共管理、社会保障和社会组织就业人员 2012 年平均工资为 46074 元，在 19 个行业中居第 13 位（见表 2-4），处于中等偏下水平。公务员是国家公共管理服务部门的工作人员，承担着为国家和民众提供公共服务管理的社会责任，对社会秩序良好运转起着关键作用，目前公务员工资制度水平标准很难与在其工作岗位所承担的职责、工作复杂度及相应的价值贡献相匹配，无法体现按劳分配原则和其所蕴涵的人力资本的价值，公务员薪酬制度不符合按市场效率和贡献提供相应报酬的要求，没有科学合理的薪酬标准确定机制，薪酬水平标准缺乏市场竞争力，不利于吸收并留住优秀人才，不利于保持公务员系统的稳定性。

　　2.薪酬制度的内部公平性不足

　　我国公务员的薪酬是由基本工资、津贴、补贴和奖金构成的，基本工资是主体。除了薪酬总体水平较低以外，公务员薪酬的结构也存在失调的现象。

　　（1）职务工资在制度设计上，各职务之间工资差距较小，尤其是基层公务员的职务工资档次差距太小。从公务员职务工资标准表（表 2-1）可以看出，县处级副职以下公务员各领导职务与非领导职务之间的工资相差 50-20 元，各职级之间的工资相差130-40 元，一职一薪。这种薪酬设计，没有打破平均分配的束缚，很难体现各岗位职责、价值以及在此岗位上的公务员所承担的责任和所付出的劳动，平均主义倾向突出，职务薪酬的激励和杠杆作用得不到充分发挥。

　　（2）级别工资设计不符合我国收入分配发展方向。级别工资"并非是'橄榄形'两头小中间大的模式，偏离了我国目前收入分配的发展方向".[1]

　　我国收入分配追求的是两头小中间大的"橄榄形" 发展模式，即在薪酬的分配体系上应该是绝多数人的薪酬集中在中间或中偏下的部分，少数人集中在最高与最低两个区间内，这符合最广大群众的利益，又满足最广大群众的普遍要求。

　　我国实行的是中央-省、自治区、直辖市-地级市、自治州-县（市、区）-乡、镇五级组织架构，公务员除了国家行政机关工作人员外，党委、人大、政协、民主党派和其他一些社会团体的工作人员凡是符合"依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员"[2]都纳入到了公务员的范围之内，因此我国公务员队伍庞大且绝大部分在县乡基层工作，92%的公务员是科级以下工作人员，级别工资最高到16 级（见图 2-1），普遍级别都在 20 级以下。从级别工资的标准表可以发现，适用基层公务员的级别工资等级太少且工资标准低。由于组织机构和职位编制的限制，致使在县乡基层工作的公务员长期处于职位金字塔的底端而得不到提升，绝大部分在县乡基层工作的公务员工作一辈子也只可能晋升到乡科级副职级别，少部分在县乡基层工作的公务员可能晋升到乡科级正职级别，而基本工资、津贴补贴、奖金及福利与职务相对挂钩，故出现了职级工资"大平台"现象，且出现在薪酬的低端区。县乡基层公务员直接与广大民众接触，落实国家大政方针，负责社会的服务与管理，工作辛劳繁杂，但工作上的贡献因职务晋升的限制而在薪酬上得不到充分体现，从而导致了越来越多的人产生升官发财的"官本位"思想，有的甚至为得到升职而不择手段。（3）薪酬主系统与辅系统倒挂，薪酬水平地区差距增大。我国公务员薪酬是由基本工资、津贴补贴和奖金三部分构成，各组成部分在公务员薪酬结构中的地位、性质以及作用各不相同。基本工资起主导地位，是薪酬的主体，体现按劳分配的原则；津贴补贴和奖金起补充辅助。津贴补贴是对薪酬的补充，主要作用是：（1）弥补因地区物价水平的差异而引起生活成本的差异；（2）弥补因各地区经济发展水平的不均衡而引起的公务员薪酬与当地企业相当层次人员薪酬之间的差异；（3）对工作在特殊环境和特殊岗位上的公务员所付出的额外劳动进行一定补偿；奖金是对工作成绩突出的公务员以货币形式的奖励，是可变薪酬，体现激励作用。

　　"据国际惯例，公务员的工资收入一般占薪酬总收入的 70%一 80%左右，津贴约占 20%-30%左右。津贴通常包括工作津贴、生活津贴和地区津贴。"[1]

　　我国公务员薪酬采用二级财政负担制，国家财政负担基本工资，地方财政负担津贴补贴和奖金。由于各地经济发展水平和物价水平的差距，各地区自行发放的津贴补贴和奖金在公务员总薪酬收入中所占比重过高，致使以职级工资为主的薪酬主系统与以奖金、津贴为主的薪酬辅系统倒挂。从表 2-1、2-2 和图 2-1 可以计算出，我国基层公务员每月的基本工资收入（即职务工资、级别工资）一般仅有几百元至 lOOO 多元，而从 2013 年统计年鉴公布的2012 年全国公共管理、社会保障和社会组织就业人员平均工资 46074 元可以计算出平均每月的津贴补贴和奖金是基本工资的两到三倍，地方财政负担的津贴补贴则远远高于国家财政负担的公务员基本工资。同时从 2013 年统计年鉴也可以看出，2012 年平均工资最高的上海市（90622 元）是平均工资最低的山西省（32672 元）的 2.7 倍，公务员薪酬水平的地区差距很大；有的相同地区甚至是相同的城市因不是相同财政负担津贴补贴，公务员薪酬水平也不相同，出现同城而不同薪的现象。基本工资占公务员整体收入的比例严重偏低，津贴补贴成为公务员的主要收入来源，使的公务员薪酬高低主要由地方政府发放的津贴补贴和奖金决定，而不是由中央政府发放基本工资决定，大大弱化了国家薪酬制度的宏观调控力度，薪酬的导向作用使得经济落后和艰苦地区吸引和保留优秀人才更加困难，优秀人力资源的大量流失使得落后地区与不发达地区、农村与城市之间的差别越来越大，与国家倡导的科学发展、协调发展背道而驰，不利于我国统筹协调发展的实现。

　　3.薪酬制度的激励作用缺乏

　　按劳分配原则和同工同酬原则是建立公务员薪酬制度的重要原则，遵循此项原则，薪酬制度才可发挥其激励作用。由公平理论可知，人们不仅仅只关心自己获得的报酬的多少，同时也关心自己所获得的报酬与其他人获得的报酬的对比。一是横向比较，将自己与别人相比较来判断自己所获得报酬的公平性；二是纵向比较，将自己当前的报酬与过去的报酬相比较；经过比较，如果个人感到薪酬具有公平性，则薪酬就会发挥其激励作用，如果个人感到薪酬没有公平性，则薪酬就会发挥其反的激励作用；要体现薪酬的公平性就要使公务员的薪酬在内部拉开差距，不能搞平均主义。目前的职级制薪酬制度过分强调职务、岗位和级别，而对个人的能力、绩效考虑不足，薪酬体制弹性较小，薪酬的激励机制缺乏。

　　（1）增资"齐步走", 缺乏激励机制。从 1997 年、1999 年、2001 年、2001 年和2003 年五次公务员的工资标准的调整来看（见表 2-1），不论行业、岗位、职责、绩效、贡献、工龄等因素，每次工资标准调整均是按职务级别划分，相同职务级别的工资标准调整基数相同，增资"齐步走",利益均沾，个人的能力、绩效无法体现，这种实际上的平均主义根本没有激励作用，很难体现不同行业不同岗位上的公务员承担的工作、职责和风险上所存在的差异，甚至对优秀公务员而言无疑是挫伤性的负激励。

　　（2）薪酬的激励导向作用难以有效发挥。公共部门的各个岗位职责千差万别，对公务员的各种能力要求也不尽相同，公务员在其岗位上因能力、工作态度等所表现出的工作业绩、效率、社会效能也不尽相同，依据按劳分配的原则，相同职务、岗位、级别的公务员其薪酬水平应有所差别。然而，职级制薪酬制度过分的强调了职务和级别的同工同酬，只要公务员的职务和级别相同，其薪酬水平也就大体相同，根本体现不出其能力和所做出的贡献，薪酬的激励导向作用难以有效发挥。

　　（3）级别工资的档次薪差过小，考核增资的激励机制被弱化。《公务员考核规定（试行）》第十七条规定，"公务员考核累计两年被确定为称职及以上等次的，在所任级别对应的工资标准内晋升一个工资档次；累计五年被确定为称职及以上等次的，在所职务对应的级别范围内晋升一个级别",[1]公务员薪酬有考核的晋升通道，具有一定的激励作用。

　　但是从公务员级别工资标准表（表 2-3）可以看出，基层公务员级别工资的档次薪差平均只有 40-60 元，而且晋升时间较长（累计两年称职及以上等次晋升一个工资档次，累计五年称职及以上等次晋升一个级别）。这种小步慢跑的考核增资方式大大地弱化了考核增资的激励作用。

　　（4）考核制度不健全，薪酬的正常晋升缺乏合理性。《公务员考核规定（试行）》规定"公务员考核坚持客观公正、注重实绩的原则，实行领导与群众相结合，平时与定期相结合，定性与定量相结合的方法，按照规定的权限、条件、标准和程序进行。"[1]"对公务员的考核，以公务员的职位职责和所承担的工作任务为依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。"[2]

　　但是在实际考核过程中，考核内容大多数是原则性的规定，定性的标准多，而具体定量量化标准少。没有对不同层次、不同岗位、不同类别的公务员进行不同地有针对性地考核，而是采用统一标准进行"一刀切"式地泛泛地考核，并且在考核中经常出现领导作用、光环效应、主观偏见等因素对考核结果的影响，使考核结果与公务员的实际工作业绩有所偏差。如果以此考核结果作为增薪的依据，则薪酬的晋升也就缺乏相应的合理性。