国内外居家养老服务经验借鉴

　　第四章 国内外居家养老服务经验借鉴

　　国内有一部分先进的城市，如上海、大连，居家养老服务发展至今已经基本成型，初步形成了符合当地人口状况和城市特点的居家养老服务方式。国际社会中，一些发达国家的居家养老服务历史则更为久远，已经形成了成熟的体系，能够很好地解决老年人的养老问题。这些成熟的做法和实践的经验对顺德区大力发展居家养老服务有着很强的借鉴意义。

　　4.1 国内典型城市居家养老服务4.1.1 上海市"政府购买服务"模式

　　上海市作为我国经济发展的先锋城市，是我国人口老龄化最为严重的一个城市，也是我国最早开展居家养老服务的城市。十多年的探索和实践，上海在居家养老服务上积累了丰富经验，在服务方式上，以依托社区的上门服务和日托照料为主；在服务内容上，涵盖了助餐、助洁、助医、助行等日常生活的方方面面。

　　1、根据老年人的身体状况，评估照料等级，按等级发放服务卷

　　上海市自 2000 年开始实施政府购买居家养老服务。对于服务对象，最初是以年龄阶段划分，对不同年龄阶段的老人给予不同标准的居家养老服务补贴。后经过实践，发展为根据老年人的身体状况给予补贴。有需要的老人或者老人的家属，可以就近向街道、乡镇申请享受居家养老服务，当地的居家养老服务中心会派出专门人员，对老年人的健康状况进行评估，确定照料等级并发放相应级别的服务券，接下来选派专门的服务人员上门兑现服务。对于居家养老的申请、审批、级别评估等政府都有具体的规定，确保居家养老的各个环节有据可依。

　　2、依托社区建立标准化日托中心，规范管理和服务

　　由子女陪伴和照料的家庭养老是我国传统文化中的理想养老方式，但是现实生活中年轻人白天多要忙于工作，对于家中老人无暇顾及。针对这一现象，上海市政府依托社区建立标准化日托中心，让老年人白天到日托机构享受生活照料和康复保健，晚上再回到家中与子女相聚。同时，上海市民政局还出台了《上海市老年人日间服务机构管理办法》，对日托机构的环境设施、服务项目等进行规范化管理。在日托中心，老年人不仅可以得到很好的照顾，解决年青子女的后顾之忧，还可以和老年同伴交流互动，一举数得，收效良好。

　　3、为空巢老人和独居老人提供专属特殊服务

　　为空巢和独居老人建立"安康通"呼叫援助系统，这一系统与社区服务中心相连结，老年人可以根据需求呼叫援助，援助内容可以包括生活照顾、日常咨询、紧急呼救等。

　　这一做法对有一定行动能力但独自生活的老年人意义非凡，他们既可以维持原有的个人生活空间和生活状态，又有了应对危机和突发事件的保障。

　　4.1.2 大连市"家庭养老院"模式

　　大连市的"家庭养老院"模式是结合本土实际对居家养老服务的一种创新，具体是指在家居住的老人可以根据需要向社区居家养老服务站申请服务，服务站根据申请派出专门人员为老人上门提供有偿、低偿或政府资助服务，老人所在的家庭就称为家庭养老院。

　　1、互惠互利，同时解决本社区养老和就业两大问题

　　"家庭养老院"模式最早在大连市沙河口区中山公园街道发展起来。该街道针对本地区"空巢"老人、孤寡老人的养老问题和下岗职工的就业困难，创新实行"家庭养老院"的居家养老模式，受到社会的广泛关注。以前，对于本社区的"空巢"老人和孤寡老人，街道和居委会的工作人员经常在生活上为他们提供帮助和照料，但由于时间精力有限，不可能很好地解决这部分老人的养老问题。同时，社区又有许多下岗职工，尤其是下岗女工，他们大多再就业困难，生活艰苦，但在家务上确是一把能手。将这些下岗女工集中培训，让他们成为困难老人的养护员，用政府补贴和慈善所得支付工资，同时解决养老和就业两大问题。

　　2、就近照料，养护员与老人因为共同的生活背景容易产生情感共鸣

　　"家庭养老院"模式下的养老服务，大多由本社区的养护员提供。养护员与养护对象因为在同一社区的生活经历，有些甚至是邻居，相对容易形成共同话题、产生情感共鸣。在工作职责和情感的双重驱动下，养护员和养护对象更容易融洽相处。同时，饱含着情感的居家养老服务也为老年人的心灵注入了温暖。

　　3、市场化运作，"家庭养老院"模式进入良性循环和可持续发展根据资料显示，沙河区的家庭养老院已发展到 498 户，其中享受资助的"三无老人"仅 41 户，其余全部自费[1].由此可见，除了困难老人，很多与子女同住的老人也都愿意有偿购买居家养老服务。通过这样的方式，子女白天可以安心工作，晚上回家与父母共聚天伦，费用合理，市场潜力巨大。

　　4.1.3 政府行为层面的经验借鉴

　　第一，政府主导，居家养老服务的推进工作循序渐进。居家养老服务的发展离不开政府的推力。结合上海、大连两市的经验来看，两地政府均结合本土实际，对于本市的居家养老服务做出了科学合理的规划。如，上海市自 2001 年起陆续出台了《关于全面开展居家养老服务的意见》、《上海市民政局关于进一步深化居家养老服务试点工作的通知》以及《上海市民政局关于进一步推进深化居家养老服务工作的通知》，大连市也先后发布了《大连居家养老院实施办法》和《关于加快推行社区居家养老院建设实施方案》等文件，政府在推动居家养老服务的过程中切实履行了主导责任，在经费支持、组织实施、工作目标等方面都明确了指导思想，为地区居家养老服务的稳步推进提供了保障。

　　第二，科学评估老年人的养老需求，合理配置养老资源。每一个老年人都是一个独立的个体，他们的经济条件、健康状况、生活习惯和个人需要都有所不同。一刀切的服务提供模式不仅不能满足老年人养老需求，更是对养老资源的浪费。政府和社区应当组织专门人员，对老年人的经济状况和身体状况进行科学合理的评估，再根据评估结果为老年人提供不同层次的居家养老服务。例如，上海市早在 2003 年就颁布了《上海社区居家养老服务需求评估标准》，后经过优化，于 2005 年发布《上海市老年人照料需求评估标准》并在全市推行。大连市则是根据老年人的年龄、自身及配偶的健康状况、收入、是否单身独居、子女就业情况、户籍所在等指标，将居家养老服务分为政府补贴 300 元、政府补贴 200 元、政府补贴 100 元以及老人自费四个档次。

　　第三，加强居家养老服务队伍的专业化建设，规范对居家养老服务人员的管理。居家养老的服务人员最初都是"4050"下岗待业人员，他们吃苦耐劳，主要以提供家政服务为主。但是家政服务仅仅是居家养老服务的一小部分，在服务队伍的建设上一方面要对现有的工作人员加强培训，另一方面，也应当加强居家养老服务行业对专业人才的吸引，鼓励更多具有社会工作、医疗保健等专业背景的专门人才投入到居家养老服务的事业中来。对此，上海市的做法是严格持证上岗制度，同时加大对从业人员的培训力度。

　　由人力资源和社会保障局批准成立的专门培训机构，定期举办居家养老服务护理培训班，对居家养老服务人员进行专业技能培训，培训合格者可获得相关证书。大连市的做法是组建由街道老龄委、退休人员管理服务站成员以及部分老党员组成的监督员队伍，对养护员进行督查，建立对养护员的考核及奖励制度。

　　4.2 发达国家居家养老服务

　　4.2.1 英国社区照顾模式

　　英国是世界上最早实行福利制度的国家，到二十世纪中叶，英国的保障制度基本实现"从摇篮到坟墓".

　　1、为居家养老、生活不能完全自理的老年人提供的上门服务这一类老年人在家居住但无人照料，有部分生活能力，但因为年老体弱、行动不便无法做到生活完全自理。他们愿意在家居住，生活在熟悉的社区环境中。对这一部分老年人，由政府雇佣人员或社区志愿者为他们提供上门做饭、理发、清洁、陪同购物或陪同就医等服务。这些服务有一些是免费的，但即使是收费项目也有政府的补贴，收费较低，完全在老年人的承受范围之内。

　　2、为由家人照料、生活不能自理的老年人提供经济支持这一类老年人或者卧病在床，或者年事已高、生活完全不能自理，他们在家生活，由家人照料。为了鼓励在家养老，鼓励这些愿意为老年人提供全方位生活照料的家庭，英国政府会给这一部分接受家人呵护和照顾的老年人发放与享受机构养老的长者相同的津贴，以保证这些家庭的生活水平。

　　3、为有生活自理能力但无人照料的老年人提供设施齐全的老年人公寓老年人公寓收费低、环境好、配套齐全且与社区控制中心相连结，如果出现紧急情况可以及时呼救，社区有专门人员迅速赶到现场为老年人提供帮助。但是，申请人数较多、公寓数量较少。对于申请入住的老年人，英国政府相关部门都要进行严格的资格审查，以确保生活真正有困难的老年人才能居住。

　　4、为家人有事外出或因为常年照顾老人需要休息的家庭提供托老服务提供短期护理服务的机构称为暂托处，是专门针对家人有事外出或者家属因为长年累月照顾老人需要短暂休息而设置的机构，时间可以是短短的几个小时，也可以是几天甚至几周。但是一般不鼓励超过两周，最长不允许超过一个月。暂托处提供短期照料可以不收费或象征性收费，但是一旦超过两周，则需要收取一定的费用。

　　5、为生活不能自理又无人照料的老年人提供专门的机构养老服务英国有许多老人因子女不在身边或丧偶等因素独自居住，当他们还有自理能力的时候，可以选择居家享受上门养老服务或者申请入住老年人公寓，可是，一旦他们生活完全不能自理，就只能选择入住养老院，集中接受机构养老服务。

　　4.2.2 日本居家护理模式

　　日本作为亚洲国家，在老龄化过程与传统的养老文化方面与我国有许多相似之处。因此，日本在居家养老服务上的一些思路和做法对我们有一定的借鉴意义。

　　1、上门服务

　　包括家政服务和保健、护理服务。其中，家政服务是指由专门人员根据老年人的需求，上门为老人提供家务服务，如煮饭、清洁等，主要是照顾老年人的饮食起居；保健、护理服务是指由访问护理中心、老人保健机构或老年医院派出专业人员，如护理员、营养师、康复师、医生等，到老人家中提供日常护理、营养指导、康复治疗和诊疗等服务。

　　2、日间托管及短期托管服务

　　日托服务以生活无法自理、白天无人照料或不适宜完全居家护理的老年人为服务对象，日间将他们接到社区的专门机构，提供就餐、洗浴、健康检查和康复训练等，晚上将他们送回家中，与家人共聚；短期托管以三个月为上限，为家庭出现突发事件、家庭成员需要外出、家庭成员因为疲惫需要休息的老年人提供短期照料的服务。

　　3、长期托管服务

　　这一类服务的主要对象是生活不能自理、无人照料或者家人无法长期照料的老年人，由社区专门机构代为照顾他们，为他们的日常起居提供周到的生活照料，并安排专门人员为他们提供健康指导和疾病护理服务。

　　4.2.3 国外居家养老服务的启示

　　无论是最早实现福利社会的英国还是同为亚洲国家的日本，在养老问题上都经历了许多的探索，做出了多方面的尝试，成效显着。尽管经济社会发展水平各有不同，但完善社会福利事业，增强老年人整体福祉的目标是一致的，英国和日本在居家养老服务上的具体做法，给了我们非常大的启示：

　　首先，应当加强政府对居家养老的宏观指导，为居家养老的发展提供政策支持和法制保障。细心研究英国的社区照顾和日本的居家护理不难发现，政府的作用不容忽视。加强政府的宏观调控，建立和完善法制保障体系是两国的成功经验。敬老爱老虽然是中华民族的传统美德，但这仅仅停留在道德层面。养老事业关系到老年人的整体福祉，是一项精细的工程，需要政策上的支持和法律上的保障。

　　其次，应当加强居家养老服务队伍的专业化建设。相比我国居家养老服务队伍的组成，英国和日本的专业化程度显然高出许多。他们对居家养老服务人员从服务理念到业务水平有一系列规范的专业化要求，内容涵盖家政服务、营养咨询、医疗保健、康复训练和精神慰藉等诸多方面。相比之下，我国大部分地区和居民对居家养老服务人员的看法还停留在在"只要吃苦耐劳就能干"的老旧观念之中。在队伍的专业化建设方面，我们应当学习两国先进的经验，在人才培养和培训方面加大力度，在薪资待遇和社会地位上对从业人员给予充分的保障。

　　再次，政府应当加大对相关社会组织的扶持力度，鼓励它们参与到居家养老服务的事业中来。两国的发展模式告诉我们，政府大包大揽的时代已经过去，充分动员社会力量参与进来，才能促进老年人福利事业的良性发展。对于各类能够参与提供居家养老服务的社会组织，政府应当做好资质审查、政策支持和业务指导，动员一切可动员的社会力量配合政府，共同参与到居家养老服务事业的建设和发展中来。

　　最后，政府应当在强化家庭的养老功能上有所作为，鼓励家庭承担养老责任。家庭是老年人安度晚年的重要场所，家庭在为老年人提供经济赡养、生活陪伴和心理支持的功能上，具有不可替代的优越性。例如，英国对于家人有事外出或需要休息的老年人提供低于两周的免费托老服务或者超过两周低于一个月的收费托老服务。日本则是对照顾70 以上老年人的子女提供减税优惠。这些都是政府鼓励子女赡养父母的一个信号，对提升家庭的养老功能有很好的促进作用。

　　4.3 本章小结

　　人口老龄化是人类社会面临的共同问题。大力发展居家养老服务以应对伴随而来的养老危机是很多国内先进城市与发达国家的共同选择。本章选择了上海市的"政府购买服务"模式、大连市的"家庭养老院"模式、英国的社区照顾模式以及日本的居家护理模式分别加以研究，吸取他们的成功经验，为顺德区进一步发展居家养老服务提供借鉴。