顺德区居家养老服务的困境及成因分析

　　第三章 顺德区居家养老服务的困境及成因分析

　　顺德区政府大力推广居家养老服务，政府行为发挥了巨大的作用。政府行为在政策制定、资金投入、组织实施和管理监督上的有效介入，为顺德区居家养老服务的稳步推进提供了强有力的保障。但是，顺德区居家养老服务的推进过程过于迅速，围绕居家养老服务的开展，很多环节都还处在探索和实验阶段，细节上还很不到位，对此，政府层面还有不少工作要做。

　　3.1 顺德区居家养老服务的困境

　　3.1.1 服务机构与设施建设滞后

　　顺德区提供居家养老服务的机构在组成上大致包括居家养老服务中心、养老院、社会工作服务中心、星光老年之家、家庭（社会）服务中心等，其中，专门提供居家养老服务的专业服务机构仅有 12 家。面对顺德区十个镇（街道）的 18.22 万老年人，居家养老服务机构的建设显然滞后，无法满足老年人群体庞大的养老需求。

　　另外，顺德区提供居家养老服务的众多机构当中，很多都是基于充分利用和整合现有资源的出发点建成的，机构环境和相关设施相对老旧。一方面，缺乏防摔、防撞等安全方面的基本考虑，缺少针对老年人特殊心理的专门设计，无法在细节上传递出对老年人的情感关怀；另一方面，缺乏医疗、康复、护理的专业设施，缺少文化娱乐方面的专门设备，无法在医护方面和精神文化方面很好的满足老年人的需求。

　　3.1.2 基层组织与非营利组织参与不足

　　居家养老服务通常依托社区开展，社区居委会这一基层组织实际上成为了居家养老服务的主要实施单位。《居民委员会组织法》规定，居民委员会是城市居民自我管理、自我教育、自我服务的民主管理机构[1].居委会掌握了社区居民的详细资料，对老年人的年龄、健康状况、收入情况等基本信息掌握的较为全面，因为与社区内老年人多有接触，对老年人的实际需求有比较直观的了解，这些原本都应当是居委会参与居家养老服务的优势所在。但是，现实中居委会很大一部分精力被用来完成政府各级部门下达的行政任务，其群众自治的功能被严重弱化，工作不堪重负。在居家养老服务的推进工作上，居委会也因为疲惫不堪而成为了被动的执行层，无法充分发挥其贴近群众的优势积极参与进来。

　　非营利组织在发达国家的居家养老服务中扮演着非常重要的角色，除了直接提供居家养老服务之外，在政策制定、监督评估、争议仲裁等方面都有广泛的参与，成为了推动居家养老服务发展的重要力量。顺德区居家养老服务中非营利组织的参与则明显不足。

　　一方面，参与热情欠缺，导致参与到居家养老服务各项事务中的非营利组织数量相对较少；另一方面，参与能力有限，非营利组织参与居家养老服务的深度与广度不够。目前，非营利组织参与居家养老服务，主要是以提供具体的养老服务项目为主，其参与居家养老服务其它事物的能力则受到多方面因素的制约。

　　3.1.3 居家养老服务推进困难

　　根据顺德区人力资源和社会保障局 2013 年提供的数据显示，全区接受上门服务的老年人数量为 1923 人，其中享受政府资助服务的有 1686 人，政府资助参与者所占比例为 87.68%;接受平安钟服务的老年人总数为 3400 人，其中获得政府资助服务的有 3097人，所占比例为 91.09%.

　　享受政府资助的老年人占据了接受居家养老服务总人数的绝大部分，愿意自费购买居家养老服务的老年人则是少之又少，即使符合半额资助条件的老年人对于居家养老服务的参与热情也远远低于预期。另外，还有很多符合政府资助条件的老年人不愿意接受居家养老服务服务。顺德区居家养老服务遭遇推进困难。

　　3.1.4 服务人员专业化程度较低

　　基于将发展居家养老服务与解决就业问题相结合的双重考虑，目前顺德区从事居家养老服务的人员以"4050"下岗再就业人员为主。他们对工作有迫切的需求，普遍吃苦耐劳，在家务服务上也是一把好手。但是，因为文化程度相对较低，缺乏专业理念的熏陶，缺乏专业技能的培养。他们的工作内容大多局限于家务服务方面，基本以完成任务为目的，服务的过程简单、直接、生硬，缺少老年人需要的关心和尊重，无法在提供服务的同时传递出爱与温暖。

　　除了家务服务之外，居家养老服务还应当包括医疗护理、康复保健、精神慰藉等许多方面。尽管有一些具备相关专业资质的人员参与其中，但是，他们从事居家养老服务工作的时间普遍不长，缺乏与老年人相处和沟通的技巧，也缺乏实际工作的经验，很多时候显得无力应对。

　　3.1.5 服务内容不能满足社会需求

　　根据马斯洛的需求层次理论，人类除了有基本的生理需求之外，还有更高层次的社会需求，老年人也是如此。老年人因为年迈，身体机能减退，有些老年人甚至还饱受疾病的困扰。因为身体的原因，老年人对于生活照料、家政服务、医疗护理以及康复保健等服务的需求显得更为迫切。但是，这并不代表老年人群体对于生活的其他方面就没有需求。恰恰相反，在社交、尊重和自我实现方面，老年人也显现出强烈的愿望。他们希望有更多的机会跟同龄群体相互交流，希望自己的知识和经验能够继续发光发热，也希望能够继续学习以实现自我升华，这些都需要合适的平台才能够实现。

　　目前，顺德区居家养老服务的项目重点集中在家居清洁、日间照料、家电维修、爱心餐配送和紧急援助等方面，日常的生活照顾占据了主导，并且，更多的是对生活困难老人的帮助与照料。针对老年人社交、尊重和自我实现需求的服务虽然也有，但都是稍有涉及，无法在真正意义上惠及庞大的老年人群体。

　　3.2 政府行为视角下的成因分析

　　3.2.1 缺乏多渠道的资金投入机制

　　居家养老服务虽然发展的时间不长，但因为其能够很好的兼顾老年人在家养老的愿望和对养老服务的实际需求而受到了顺德区政府的高度重视。和国内许多城市一样，顺德区居家养老服务事业发展的经费主要来自于政府财政投入、社会福利彩票的公益金以及慈善组织和社会捐助资金。尽管在人、财、物上，顺德区政府对居家养老服务进行了大量的投入，但是仍不足以满足居家养老服务庞大的经费需求。究其原因，主要有以下三点：

　　第一，政府财政投入有限，且没有形成稳定的投入机制。对于居家养老服务，顺德区政府在财政上的投入，主要用作基础设施建设资金、相关机构启动资金以及居家养老服务购买资金等。虽然投入巨大，但投入力度随着上级文件、政策的指引以及经济社会发展的实际情况上下浮动，没有形成稳定的投入机制，不利于居家养老服务的良性发展。

　　第二，福利彩票的收益具有很大的不确定性。福利彩票是指国家为筹集关爱社会困难群体的公益资金，促进社会福利事业发展而特许发行、依法销售，自然人自愿购买，并按照特定规则获得中奖机会的凭证。福利彩票的收益受到社会环境和自然人参与意愿的影响，其收益本身就具有极大的不确定性。

　　第三，慈善氛围营造不足，没有充分发挥慈善组织以及企业、社会爱心人士的作用。受全国整体慈善氛围的影响，顺德区没能充分发挥区内知名企业和社会爱心人士的作用，使得原本可以为居家养老服务锦上添花的慈善力量没有充分施展的舞台。

　　第四，缺少民间资本的积极参与。有意向建设经营养老服务机构的中外投资者虽然也有一些，但在了解到养老行业投入大、利润微、回报慢、风险高等因素后，纷纷打起了退堂鼓。再加上养老行业当中法律纠纷的日益增多，投资者对养老事业只能望而却步。

　　3.2.2 缺乏政策的规范与引导

　　居家养老服务要想收获成效，离不开各实施主体的有效参与，归根结底需要政府在政策上予以规范及引导。

　　社区基层组织参与居家养老服务的困难在于行政任务过于繁重，行政责任被无限度扩大，导致其主动性与积极性得不到有效的发挥。除了居家养老服务的相关工作，社区基层组织还要承担区、镇（街道）下达的各项工作任务。职责和功能的不清晰是根源所在，需要政府在政策上融入规范的设计，帮助社区基层组织从繁重的行政事务中摆脱出来。

　　非营利组织参与不足，也是因为缺乏政策的支持与引导。一方面，在政策上，尚没有明确非营利组织在居家养老服务中的重要地位，没有给予非营利组织充分的参与机会；另一方面，在资金扶持、税收优惠等方面还缺乏强有力的政策引导。

　　3.2.3 缺乏深度的宣传和推广

　　居家养老服务的顺利开展首先需要得到老年人群体的认可。这种认可包含两方面的内容，即对养老方式的认可和对养老服务的认可。尽管经历了若干年的发展，顺德区居家养老服务取得了一定的成效，但是目前接受居家养老服务的老年人群体当中很大一部分人是完全或部分依赖政府的资助，真正通过购买服务来满足自己养老需求的老年人少之又少。

　　老年人因为思想观念相对保守，在对信息的接收和对新事物的接受上显得略为被动。顺德区居家养老服务缺乏深度的宣传和推广，在居家养老服务的性质、内容、方式、服务人员以及收费标准等信息上，老年人群体知情程度不高。也正因为如此，很大一部分老年人对居家养老服务怀有观望和疑虑的心态。

　　另外，因为对于居家养老服务中有偿服务、低偿服务和无偿服务的相关政策认识不到位，受过分勤俭节约的老旧观念的影响，老年人普遍偏爱完全免费的居家养老服务，对低偿服务持保留态度，对有偿服务则相对抵触。

　　3.2.4 缺乏人力资源的可持续发展机制

　　居家养老服务人员应包括一线护理人员、养老社工、管理人员以及一般服务人员。

　　顺德区的养老服务机构大部分是公办性质，主要依靠成本收费维持运作，财政补贴只是针对五保户、城镇"三无"人员以及院舍的建设修缮、硬件改造等重大项目，以目前的收费标准仅仅能够保证基本运作，难以提高员工工资待遇，对专业人才缺乏吸引力，经常遭遇招聘困难。

　　同时，养老服务行业工作时间长、社会尊重度偏低、劳动强度和心理压力大、工作内容具有一定的厌恶性，人们普遍认为居家养老服务是一种只要能够"吃苦耐劳、不怕脏不怕累"就能做的工作，这些都在一定程度上导致了养老服务机构人员短缺、行业队伍普遍文化素质偏低、年龄结构偏大且流动性大，聘请专业性的服务队伍难等情况。

　　在从业人员的管理和培训方面，虽然顺德区人力资源和社会保障局一直严格执行持证上岗制度，并定期组织开展培训工作，但这些培训仅仅是一种上岗人员的短期培训，专业性不强，不系统、不连贯，没有办法把社会工作的专业理念通过培训内化到居家养老服务人员的内心深处。随着社会经济的飞速发展以及人们养老需求的不断提高，这些短期、简单的岗前培训，不仅无法适应居家养老服务的实际需要，更无法解决在居家养老服务当中遭遇到的各种复杂问题。

　　3.2.5 缺乏完善的监督与评估机制

　　缺乏对机构资质的评估。在居家养老服务发展的初期，顺德区政府充分发挥了行政力量将现有的资源进行有机整合，动员一切可动员的力量投入到居家养老服务的建设和发展中去。因为政策的引导与鼓励，很多机构都参与到居家养老服务的供给队伍当中。

　　这些在发展居家养老服务的初期起到了一定的推动作用。但是，随着居家养老服务的深入发展，社会对居家养老服务的要求显着提高，而政府相关部门对居家养老服务机构的评估与监督却没能紧扣住社会的要求，有一些资质不全、设施陈旧、环境不佳、人员专业化水平缺乏的机构和组织仍然混迹在居家养老服务的队伍当中，严重影响了居家养老服务的进一步发展。

　　缺乏对服务质量的评估。很长一段时间，顺德区政府的相关部门把工作重点放在了居家养老服务的推进速度和覆盖范围上，行政色彩浓郁，对于尽快完成上级组织下达的任务和指标具有强烈的目的性，对服务质量的关注则相对较少。缺少了对服务质量的评估，居家养老服务的可持续发展则缺少了一层重要的保障。

　　缺乏对老年人需求的有效评估。居家养老服务分为有偿服务、低偿服务和无偿服务，服务项目更是种类繁多。老年人的健康状况、经济状况、家庭背景、受教育程度等各有不同，对居家养老服务的需求也不尽相同。因为缺乏合理有效的评估，很多老年人错失了原本应该享受的无偿或低偿服务。也有很多老年人无法享受到自己真正需要的服务项目，无法满足自身的健康或文化需求，这些都大大降低了老年人对居家养老服务的热情。

　　3.3 本章小结

　　为了应对日益突出的养老问题，顺德区政府高度重视，较早启动了居家养老服务，在政策制定及人财物的投入上逐步推进，做出了多方面的努力，很快实现了十个镇（街道）的全面覆盖。尽管如此，顺德区居家养老服务的进一步发展还面临着许多困境，如服务机构与设施建设滞后，基层组织与非营利组织参与不足，居家养老服务推进困难，服务人员专业化程度较低，服务内容不能满足社会需求等。究其原因主要有如下几点：

　　缺乏多渠道的资金投入机制；缺乏政策的规范与引导；缺乏深度的宣传和推广；缺乏人力资源的可持续发展机制；缺乏完善的监督与评估机制。