顺德区居家养老服务的政府行为现状(2)

　　2013 年，乐从镇居家养老服务示范点升级改造为"长者综合服务中心",顺德区以此为契机，加快推进各镇（街道）长者综合服务中心建设。长者综合服务中心融合生活照料、家政服务、爱心餐配送、文娱活动、日间托老、康复保健、心理慰藉、信息支援、紧急援助等系列服务，是对现有养老资源的有机整合。顺德区计划到 2015 年实现各镇（街道）至少有一所长者综合服务中心的建设目标。

　　另外，顺德区老年学研究中心统计的数据显示，截至 2012 年 8 月，顺德区还建成了老年大学 9 所、星光老年之家 345 家以及家庭（社会）综合服务中心 69 个，可以为居家养老的长者提供健康向上的老年文化活动以及形式多样的居家养老服务。

　　3、服务内容

　　顺德区居家养老服务经过了九个年头的发展，服务内容已经初步包含了生活照料、家政服务、精神慰藉、医疗保健和紧急救援等，在此基础上，各镇（街道）的居家养老服务机构还不断开拓多元化服务项目。例如，容桂街道夕阳红老人护理服务中心将工作延伸到老人住院期间的陪护、与定点医院开设就诊绿色通道等领域；大良街道爱心居家养老服务中心、龙江镇乐天伦居家养老服务中心以及杏坛镇福康居家养老服务中心充分利用义工资源，将中心打造成社会热心人士和义工团体联系、帮扶困难老人的平台，让老年人在接受政府资助服务的同时，也得到社会的关心和温暖；北滘镇家得乐居家养老服务中心还专门建立起一支专业队伍，成员包括持有康复护理、水电维修、家电维修、理发技师或心理辅导等专业资格证书的人员，使居家养老服务扩展到免费剪发、健康检查、家居设备小维修等特色专业服务；为了让独居长者足不出户就能吃上可口饭菜，大良街道爱心居家养老服务中心联合顺德慈善会，启动了"爱心送餐"服务，由社会热心人士赞助，每天定时安排专门的工作人员送餐到目标群体的家中，解决了独居、行动不便长者的吃饭问题；在法律援助方面，顺德区法律援助处不断扩大民事法律援助志愿律师队伍，并制作了 2 万张"法律援助联系卡"发放到村（居委会）老年人手中，为老年人依法维权提供帮助。

　　2.2 顺德区居家养老服务的政府行为表现

　　2.2.1 制定政策

　　早在 2008 年，全国老龄办就出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，指出居家养老服务"是政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式",应当坚持"政府主导和社会参与".

　　2011 年 9 月，国务院印发的《中国老龄事业发展"十二五"规划》中提出，要"充分发挥家庭和社区功能，着力巩固家庭养老地位","构建居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系".同年 11 月，国务院办公厅印发了《社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》，进一步明确了居家养老作为我国养老服务体系有机组成部分的重要地位，并指出居家养老服务应当"以上门服务为主要形式".

　　2012 年 7 月，广东省人民政府办公厅印发了《关于加快社会养老服务事业发展的意见》，要求"全面推进居家养老服务".结合广东实际，对居家养老服务的推进工作给予了具体的指导，提出应当"在街道（乡镇）社区设置以生活照料、家政服务、精神慰藉、医疗保健、紧急救援等为主要内容的居家养老服务中心","大力推进居家养老服务机构发展，支持居家养老服务信息平台建设，引导和鼓励街道社区服务中心、社会组织、医疗文化单位、家政服务公司等参与居家养老服务，重点培育非营利性社会服务机构",同时，还应该建立"养老服务基本规范，建立居家养老服务机构等级评估监督制度".

　　2013 年 4 月，广东省民政厅印发了《广东省居家养老服务规范化指引》，对居家养老服务、居家养老管理机构、居家养老服务机构以及居家养老服务人员进行了明确的定位，并指出"居家养老服务是指政府和社会力量依托社区服务资源和信息网络，为居家老年人提供家务服务、生活照料、助残服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐、安全援助和转介等方面的服务，其主要形式是上门服务和社区日间照料".

　　一系列文件的相继出台对大力发展居家养老服务有着极强的指导意义。对此，顺德区政府认真学习并着力贯彻落实。2013 年，按照上级政府组织对于加强居家养老服务建设的有关要求，顺德区结合地方实际，出台了《关于加快顺德区养老服务体系建设的实施意见》，作为顺德区养老事业的指导性文件，明确了加快养老服务体系建设的总体目标--以实现人人享有社会养老服务为目标，以满足中低收入老年群体及特殊困难老年群体社会养老服务需求为重点，以长期照料、护理康复和社区日间照料为基本服务，到"十二五"期末，在全区基本建立起与经济社会发展相协调，与老年人需求相适应的社会养老服务体系；健全政府、社会、家庭和个人相结合的覆盖城乡的社会养老和医疗保障制度；完善居家养老、社区照顾和机构养老相结合的社会化养老服务体系。至 2015年，全区配置养老床位 7637 个和社区养老达到 10000 人，老年人居家养老、社区养老、机构养老的比例分别达到 90%、5.7%、4.3%,基本实现老有颐养。

　　此外，针对资金投入、收费标准、机构管理、扶持办法等细节，顺德区还继续出台了《顺德区福利彩票公益金使用管理暂行办法》、《关于规范我区养老服务机构收费管理的通知》及相关细则、《顺德区养老服务机构收费管理办法》、《关于对居家养老服务实行严格监督、规范管理的通知》、《关于进一步加强对居家养老服务机构管理的意见》、《顺德区民办养老福利机构扶持办法》等文件。

　　2.2.2 投入资金

　　《顺德区福利彩票公益金使用管理暂行办法》明确规定，将区福利彩票公益金每年留存部分的 50%作为社会养老服务体系建设的专项资金，专项用于资助区养老院舍的建设及镇（街道）养老重大项目建设、补助民办养老机构和居家养老服务中心运营等方面，全面加大对养老服务体系建设资金的投入。

　　顺德区对居家养老服务的资金投入还体现在对养老福利机构的资助与扶持上，《顺德区民办养老福利机构扶持办法》中提到，对民办养老福利机构在用地、税收、医疗、行政事业收费、用水用电用气等方面提供政策优惠，并参照广州、深圳等地的做法，利用财政资金及福利彩票公益金，对民办养老机构给予床位建设补贴和运营补贴，每张新增床位最高可获 1.5 万元资助。

　　在政府购买服务方面，顺德区政府目前共为 12 类对象提供 220 元/月与 440 元/月两个档次的居家养老服务资助，并建立了资助标准随着最低工资标准和社保缴费标准的提高而增加的自然增长机制。2011 年，顺德区开始实施长者津贴发放制度，为 80 周岁的高龄老人发放每月 100-300 元的高龄津贴。在丰富老年人的精神文化生活方面，顺德区政府对各个镇（街道）的老年大学分别补助启动资金 40 万元。对于星光老年之家的建设，区、镇（街道）也都有经费投入。近年来区、镇（街道）两级财政累计投入资助经费达 2552 万多元。

　　2.2.3 组织实施

　　大力发展居家养老服务，不仅体现了我国"尊老爱老"的优良传统，更是政府对养老事业的职责所在。但是，如今的政府已不是计划经济时代的"无限政府",事无巨细大包大揽的时期已经过去，政府部门向"有限型"和"服务型"的转变才能从根本上将以人为本的执政理念落实到政府行为上来。

　　按照上级文件的指引和要求，在发展居家养老服务的过程中，顺德区政府一直坚持"政府主导",在具体实施上以政府购买服务为主。政府在宏观上为区居家养老服务的发展制定整体规划，出台指导意见。2007 年顺德区人民政府办公室发布的《关于深入推进居家养老服务工作的通知》中，首先确定了发展居家养老服务的基本原则，即政府主导与社会力量参与相结合，先试点后推广、循序渐进，个人自费购买服务与政府补贴购买服务相结合，居家养老服务与再就业工作相结合。其次，明确了区民政部门负责组织、协调、指导工作，确定补贴标准，安排分配资金，负责工作检查和考评；镇（街道）负责辖区内居家养老服务的组织实施，对申请居家养老服务的老年人进行资格确认和补贴标准的审核，并对服务机构进行检查、监督以及服务补贴经费的结算和发放；村（社区）要设立居家养老服务工作站，负责宣传动员、受理申请、入户调查以及对服务机构、服务质量进行监督。第三，对服务对象、服务内容、服务形式以及具体的资助标准都提出了明确的要求，提出居家养老服务应以区内 60 周岁以上且需要照顾的老年人为对象，重点对象是高龄、独居、经济特困且生活自理困难的老人；服务内容应当包含生活照料、医疗保健、法律维权、文化教育等，服务形式以上门照料为主；对于为资助对象购买服务的经费问题，提出由区、镇（街道）按照 6:4 的比例分担解决。

　　除了宏观上的引导，顺德区居家养老服务中的政府行为在整合社会养老资源方面也有非常重要的体现。顺德区居家养老服务之所以能够在很短的时间内实现十个镇（街道）的全面覆盖，得益于政府对社会养老资源的有机整合。一方面，政府充分利用现有的养老资源，如维修、扩改建养老院，积极倡导和发展志愿者队伍，充分利用社区现有的场地、人员、设施以及对"4050"下岗待业人员进行居家养老服务方面的相关培训等等；另一方面，政府还出台相关政策，鼓励社会力量将闲置医院等改建为养老服务机构，对民办养老福利机构在用地、税收、行政事业收费等方面给予优惠，并下拨一定的资金对机构运营进行扶持等等。

　　目前顺德区居家养老服务的组织实施主要是通过政府购买服务、社会经营管理的方式来进行。具体运营模式主要有两种：第一，由当地的社会工作服务中心来承办镇（街道）的居家养老服务，例如，"星宇社会工作服务中心"就直接承办了杏坛镇家庭（社会）综合服务中心；第二，引入其它国家和地区的福利机构或社工组织来营运。例如，勒流街道的"勒水人家"家庭综合服务中心，就引入了广州市萝岗区太和社会工作服务中心来运营，该中心是新加坡首家专业社会工作服务机构在中国成立的民间非企业单位。

　　2.2.4 管理监督

　　顺德区发展规划和统计局 2011 年颁布了《关于规范我区养老服务机构收费管理的通知》及相关细则，对于顺德区养老服务机构收费的标准和方式进行了规范和完善。对公办及非营利性民办养老服务机构的收费实行政府指导价，要求养老服务机构各项服务收费实行明码标价，并将机构等级、收费项目、收费标准、服务承诺、投诉电话等内容在服务场所的显着位置予以公示，接受群众和社会监督。2013 年，颁布了《顺德区养老服务机构收费管理办法》，规定非营利性民办养老服务机构的收费项目可参照公办执行，由经营者按照实际投入进行成本测算，收费标准实行单独审批，营利性民办养老服务机构收费实行市场调节价，收费项目及收费标准由经营者自行确定。

　　为推动居家养老服务工作的规范化发展，顺德区人力资源和社会保障局先后制定了《关于对居家养老服务实行严格监督、规范管理的通知》、《关于进一步加强对居家养老服务机构管理的意见》等文件，对申请审批、服务记录、跟踪反馈、核查拨款等具体操作流程进行了统一规定。同时，及时跟踪服务状况，以老人的实际利益为归属点，在服务质量上对各服务机构严格要求。事实证明，社会化运作模式充分发挥了服务机构的积极性、自主性和竞争性；避免了由公办机构直接提供服务可能出现的机制不活、竞争不足、服务质量难保证、服务人员易请难送等问题。

　　在对居家养老服务人员的监督和管理问题上，一方面严格实施了持证上岗制度，在年检工作中严格监督养老护理人员在岗培训情况，并积极协调有关部门开展职业技能考评培训。另一方面引入了香港等先进地区的院舍服务理念和操作规范，连续七年组织全区养老护理员开展集中培训。随着从业人员数量的逐年增加，近几年还增加了实操练习和考核等内容。

　　顺德区人力资源和社会保障局每年都会对各类养老机构进行严格的年检，特别是在消防、用电、燃气、食品、药品等关键领域，开展有针对性的专项检查。同时，督促和指导各养老机构制定各类灾难、事故的应急预案，规范食品采购渠道和检测记录程序，完善药品的收发、保存、服用登记制度，提高养老福利机构的服务质量和管理水平。

　　2.3 本章小结

　　因为人口老龄化问题显着，再加上受机构养老供给不足以及在家养老的观念的影响，顺德区早在 2006 年就开始推广居家养老服务，并很快实现了十个镇（街道）的全面覆盖。顺德区居家养老服务之所以能够快速推进并收获成效，得益于政府的主导作用。政府行为在政策制定、资金投入、组织实施和管理监督上的有效介入，为居家养老服务的稳步推进提供了强有力的保障。