政府在顺德区居家养老服务中的作用探究绪论(2)

　　事实上，只有当政府秉持了有限型的价值基准，才能将自身能力范围内的事情做好，并使自身能力得到最大限度的发挥[1].在居家养老服务的推进工作中，政府应当认清自身的权力与责任，一方面，适当放权，充分发挥市场和社会组织的功能；另一方面加强引导和监管，通过政策和制度的设计对居家养老服务的各个环节进行规范和管理。

　　1.3 国内外研究现状

　　1.3.1 国内研究现状

　　1、关于居家养老服务

　　20 世纪 90 年代以来，随着对养老问题研究的逐步深入，国内的学者们普遍认为，受经济社会发展水平的制约以及传统观念的影响，短期内投入大量的人、财、物发展机构养老或者不管不顾依然让养老功能逐渐弱化的小家庭承担完全的养老任务都是不合时宜的，大力发展居家养老服务才是适应当下国情的最佳养老模式。

　　苏畅（2007）提出，居家养老服务是"以社区服务为依托，以老年人的家庭为核心，使老年人生活不离开家庭，不离开社区"的社会化养老方式。李伟和李志宏（2010）则认为，"居家养老服务是在西方国家重新认识福利机构养老服务模式缺陷的基础上而产生的",是"由政府和社会力量依托社区，帮助家庭为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式",并在服务对象、经济支持、服务内容、服务性质等方面进一步阐明了居家养老服务的内涵。

　　关于发展居家养老服务的重要意义，矫扬（2000）指出，居家养老是一种适合老年人的最佳养老方式，"既节省家庭开支、减轻子女负担，又保证了老年人自身生活质量的提高".许爱花（2005）也表示，大力发展居家养老服务"有利于促进老年人身心健康发展",能够满足老年人"老有所乐的精神需求".曹丽（2009）则认为 "依托社区服务"的居家养老服务是"我国城市养老服务保障的最佳发展方向".

　　关于居家养老服务的内容，李燕荣（1999）提出，居家养老服务的内容十分丰富，具体应当包括"解难服务、保障助养、医卫保健、参与社会、老年教育、精神慰藉"六大内容。穆光宗（2002）则认为居家养老服务应当包括"生活照顾、文娱活动服务、医疗服务、情感慰藉服务、老有所为指导服务、基本权益保障服务、临终关怀服务"等多个方面。

　　不得不提的是居家养老服务在国内外的实践过程中通常是依托社区来开展和进行的，这直接导致了部分学者在研究时不自觉地就将社区服务和居家养老服务画上了等号。可以说社区服务是居家养老服务的重要内容，但是，完全地将居家养老服务等同于社区服务并加以研究显然并不合适。

　　2、关于居家养老服务的困境

　　目前，我国各大中城市对居家养老的实践还处在探索阶段，在推行的过程中都不同程度的遭遇了一些困难。

　　曾智（2008）通过对宁波、大连、北京、上海等城市的居家养老服务的研究，认为我国的居家养老服务存在"受制于经费"、"内容狭窄"、"质量缺乏统一的评估标准"、"缺乏专业的服务人员队伍"等诸多问题。孙泽宇（2007）提出，居家养老服务的发展还处在初级阶段，"资金投入严重不足","服务机构尚未形成一定的规模","服务项目偏重于日常生活护理和家政服务，精神慰藉服务尚未引起足够的重视","尚未建立制度化的评估机制".陈笑楠（2008）主要从社区服务的角度展开分析研究，认为我国城市居家养老的问题主要集中在社区服务方面，具体表现为"社区服务利用率不高"、"社区服务设施不完善"以及"社区服务专业化和多元化不足".杨春华（2009）则是通过实际调查，认为居家养老服务在开展中存在"启动困境"、"运行困境"和"评估困难".孙仲（2011）则认为，我国现行的居家养老服务在推广中存在以下问题： "服务对象面狭窄","缺乏专业化服务项目","设施不齐全，方式较单一","社区工作人员专业化水平低","资金渠道多元化程度弱"等等。俞贺楠、王敏和李振（2011）指出，居家养老服务是"新生事物",在我国的发展中，存在着"服务种类和层次较低"、"服务供给主体单一"、"管理部门缺乏有效的沟通"以及"作为需求方的老年人参与不足"等诸多问题。

　　各个城市和地区在人口老龄化的程度和经济社会发展水平上各有特点，政府在推进居家养老服务的路径选择上又不尽相同，因此，居家养老服务在各地的推进过程中不可避免地遭遇了这样那样的困难。从政府行为的角度审视，问题主要集中在政府引导不够、资金投入不足、监管和评估不到位等几个方面。如何优化政府行为将成为进一步推进居家养老服务的研究重点。

　　3、关于居家养老服务中的政府行为

　　关于居家养老服务的相关问题，很多学者进行了广泛深入的研究，内容或多或少都有关于政府行为的论述。

　　丁艳芳（2008）就在研究中提到，居家养老服务"一般由老人自费购买","对特困群体由个人申请，居委会评定，政府出资提供购买服务".郭竞成（2010）从政府购买服务的角度对居家养老服务加以研究，提出政府购买居家养老服务可以通过两种方式来实现，"一种是政府直接补贴资金给老年服务机构",机构则按照政府的标准和要求向老年人提供相应的服务；"另一种为优惠券或服务券的形式",政府将券按照某种标准发放到老年人手中，相关的服务机构则按照服务券的价值兑现等价的服务。李歆（2010）结合宁波市海曙区的实际，将研究重点放在居家养老服务的社会化方面，认为发展居家养老服务应当将"通过政府扶持、社会参与、市场运作"来"充分整合社区资源".孙慧峰（2010）则指出，政府在居家养老服务体系中的作用是无法替代的，是"体系的建设者、服务的参与者和监督管理者".

　　在政府行为方面，徐守勤（2005）通过研究指出，老年人对居家养老服务不满意的重要原因是"政府相关部门服务意识不到位"以及"政策体制不完善".王先益和姚引妹（2010）则认为，在有些地方，居家养老服务由"政府主导变成了政府主办","政府购买服务变成了政府对困难老年人的救济，服务不到位，政府投入没有产生预期的效果",这些都源于"政府部门在一定程度上的角色错位","迫切需要对居家养老服务工作的发展方向进行理性的分析，转变政府提供居家养老公共服务的方式。"尽管很多学者对居家养老服务的研究都涉及到了政府行为，但是专门针对居家养老服务中政府行为的研究还相对比较缺乏，为此，本文将尝试做一些努力，从政府行为的视角对居家养老服务进行研究。

　　1.3.2 国外研究现状

　　二战后，院舍照顾因为其所提供的统一服务是以老年人的一般需求为基础的，无法人性化地顾及一些特殊群体的特殊需求，同时院舍照顾下的老年人也容易因为与社区、家庭接触的减少而导致自我照顾和发展能力的减弱，在这一背景下，"反院舍化运动"在西方国家逐渐兴起。20 世纪 60 年代，英国率先推行社区老年照顾服务，其它国家纷纷效仿，至 20 世纪 80 年代，社区照顾逐渐成熟。尽管发展居家养老是世界各国应对人口老龄化问题的共识，但因为各个国家和地区在经济社会发展程度和人口老龄化程度上都不尽相同，各国政府在发展居家养老服务过程中所起的作用和行为选择也有所不同，对此，针对相关问题的研究，不同学者有不同的观点。

　　关于社区照顾，P.Schopflin（1991）认为，老年人的社区照顾服务通常是指通过非制度性的方式对老年人进行照料和安置，包括家庭清洁，贴身护理、膳食安排、在中心的日间护理等。J.Baldock and A.Evers（1992）提出在社区照顾发展的过程中，服务项目逐渐体现出灵活性的特点，老年人被要求适应标准化服务的情况有所改变，他们被赋予更多消费选择权。David R Phillips（2002）则认为，社区照顾是对老年人进行社会支持和生活照料的一种做法。

　　另外，国外的学者对于政府参与居家养老服务也进行了广泛的研究。Sherry AnneChapman（2002）指出，社区应当在政府的指导和扶持下，利用现有资源，秉承着互惠和自愿的原则设立各种养老服务设施并为老年人提供养老服务。Hillel Schmid（2004）则认为在养老照料服务社会福利化和市场化方面依然存在着诸多困境，要解决这些问题，离不开政府的大力投入和支持。政府应当在养老服务体系建设中发挥主导作用，通过财政补贴来支持养老服务机构的运行，并对机构发展进行指导和监督。Rose Gilroy（2006）提出，居家养老服务是由包括政府、社区、家庭及个人在内的多元供给主体共同参与的。

　　在改进措施方面，Milton Friedman（1997）认为，在服务人员上，政府不应当限制其性别、年龄和受教育程度；在服务内容上，为满足老年人多样化的养老需求，政府和社区应当在现有项目的基础上拓展出多元化的服务内容；在发展机制上，政府和社区应当为服务人员构建出可持续发展的空间。

　　国外对于居家养老相关问题的研究起步更早一些，研究也更深入一些，其中，对于政府的主导作用以及政府在行为的路径选择方面有很多理论成果和实践经验值得我们学习和借鉴。但是，他们的研究大都基于本国的文化传统和人文环境，因此，我们在研究的过程中一定要注意结合本地实际，切忌盲目的照搬照套。

　　1.4 研究方法、内容和路线

　　1.4.1 研究方法

　　文献研究法：通过收集国内外相关文献资料，学习和借鉴国内外专家、学者的相关理论成果，进行分类整理并汇总，为本文的研究提供理论支持和经验借鉴；比较分析法：通过对家庭养老、机构养老、居家养老的分析和比较，结合顺德区老年人的养老需求，找到适合区情的居家养老服务的建设方向；个案研究法：选取典型的国家和城市，对居家养老服务发展过程中的政府行为进行分析研究，找到共性的东西，为优化顺德区居家养老服务中的政府行为提供参考。

　　1.4.2 研究内容

　　本文试图对顺德区居家养老服务的现状以及顺德区居家养老服务中政府行为进行研究，找到顺德区居家养老服务的困境并进一步分析困境产生的原因，再借鉴发达国家和国内先进城市的实践经验，为完善顺德区居家养老服务中的政府行为提供对策性建议。

　　1.4.3 技术路线