完善东莞巿社会保障体系的基本原则与对策建议

　　第四章 完善东莞巿社会保障体系的基本原则与对策建议

　　4.1 完善东莞市社会保障体系的基本原则

　　社会保障之所以受到世界各国的重视，发展社会保障事业之所以成为各国政府的基本施政方针，是因为它具有其他制度无法相比的独特功能。概括起来，社会保障的功能主要有：稳定社会；调节经济；解除劳动者的后顾之忧；保障劳动力的再生产。其主要制度效应有三个方面。其中，社会保障的经济效应有：影响投资和经济增长；影响劳动力再生产；为经济发展创造必要的社会环境和有利于人力资源的优化配置。社会保障的社会效应有：健全的社会保障制度是提高社会成员素质的重要手段；社会保障水平高低是衡量社会发展状态的重要标志；提高社会保障水平是改善社会成员生存环境的重要措施；社会保障是协调社会关系、促进社会稳定的重要保证。社会保障的政治效应有：维护政权稳定，巩固统治；影响政党政治走向；削减工会力量；影响执政党的执政能力建设；泛政治化带来的社会保障对党政治的左右。

　　4.1.1 系统性、可持续原则

　　系统就是指由相互联系、相互作用的部分所组成的具有一定结构和功能的有机整体，只有处于该系统中的各个部分都处于良好的协同状态，才能使系统的整体性功能得到最大程度的发挥，否则反而会削弱系统的作用。社会保障体系，是一个复杂系统，涉及到不同的组织机构，同时也由许多子系统组成。

　　按照系统功能划分，可分为组织体制、运行机制、保障机制等类型。如前所述，我国的社会保障统筹层次问题突出，虽然部分省市在尽量实现统筹方面做了大量工作，各地政府也相继宣布已经实现了养老保险的省级统筹但是在实施的过程中间仍然存在着诸多问题。

　　以陕西的省级统筹为例，早在年陕西省就实现了以垂直管理为特点的养老保险的省级统筹，成为西部第一、全国第四个真正建立省级统筹的城市之一受到了极高的关注。其具体做法是由省社会保障局掌握地方养老保险机构的人权、财权和事权。陕西社会保障局把其垂直管理的经验总结为“五大统一”:统一政策规定、统一调剂使用基金、统一编制和实施基金预算、统一计算机应用和业务标准化管理、全省养老保险经办机构统一实行省级垂直管理。也被形象的概括为政府定点子、社保开单子、税务收票子、财政补空子、银行发票子。这样垂直管理的省级统筹方式收到了立竿见影的成效，2000 年，在全国率先实现了企业离退休人员基本养老金“确保发放”和“社会化发放”两个百分之百。

　　省级统筹大大加强了社会保障的保障能力，使得陕西省很多伴随经济体制转型破产的企业找到了依托，妥善解决了人员的养老问题；高层次的统筹体系实现了收支两条线，保障了社会资金的安全；此外社会保险经办机构的人员素质也得到了提高，杜绝了以前低门滥，凭关系进入的现象。但是，时至今日垂直管理模式也带来了种种问题，首先管理人员的调动和工资问题，省级统筹以后保险经办机构的人员流动性差，工资待遇下降使得很多人都不愿意进入；在固定资产的产权上地方政府和经办机构也出现了分歧，地方机构任务办公楼、家属楼的产权属于地方政府，要求经办机构缴纳房租；最后地方政府和当地劳动保障部门的协调出现问题，市、县劳动局的工作积极性受到了打击，不督促企业参保，甚至在税收和保费出现矛盾时出现保税挤费的局面。

　　陕西社会保障统筹困局的出现，提醒我们必须要均衡社会保障各要素之间的关系，要从系统性的角度出发来组织和设计相关环节，从单一角度考虑问题不能有效的发挥各要素之间的协同作用，建立一个具有协同特征的社会保障服务系统。

　　社会保障可持续发展应当具备怎样的条件，这是制订发展规划、进行制度设计与指导改革实践都必须先行解决的问题。从发达国家的历史经验与我国面临的客观实际来看，我们认为在我国要实现社会保障的可持续发展，至少应该具备四个条件：一是保持合理且相对平稳的社会保障支出增长速度，防止出现高增长后遗症；二是保持合理的筹资增长弹性，确保社会保障资金具有可持续性；三是有效平衡各地区经济社会发展不平衡的影响，增强不同地区协调发展的能力；四是确保社会保障资源利用充分有效，为社会保障可持续发展的实现提供强有力的技术支持。

　　4.1.2 与经济发展水平相适应原则

　　从本质上来讲，社会保障制度是一种带有福利色的风险分摊和互助共济机制，而从行为关系上来讲没有互助就没有共济，没有互助也就无法形成风险分担与分摊，社会保障制度是在贫困、灾害、年老、疾病、工伤、失业等人生风险和特定事件中，公民的生活陷入困难的情况下，国家和社会给他们的一种救济、帮助措施，这些风险对于公民个人来说非个人可以完全承受，因为个人防范风险的能力非常有限，没有财力和实力自己解决所有的风险和问题，这就是社会保障制度覆盖的普遍性的一种重要的体现。而在保障水平上，主要是保障保障对象的基本生活为主，这是社会保障制度公平性的一种体现，从分配机制的角度来讲，社会保障制度相当于将国民收入在分配到需要保障的人群当中，这对于那些不需要保障的人本身就是一种不公平的体现，而是一种强制性的不公平，如果保障的水平过高，可能会让很多人依赖社会保障制度，导致实质的不公平发生。

　　因此，东莞市在社会保障制度建设上应该避免出现保障水平越高越好的思想，而是要根据社会经济的发展及生活成本的变化，确定最佳的保障标准。当然单纯依靠政府也不可能，政府不能将全部财政收入投入到社会保障上，这势必会影响到社会经济的健康发展。

　　因此在建立和完善社会保障制度的过程中，需要在制度覆盖的人口当中要发挥所有参与者的力量，只有这样才能保证社会保障制度的持续发发展，东莞市在社会保障制度改革当中，也应该坚持这一原则，从制度上统筹保障对象之间的关系，集中合理解决个人的社会保障需求问题。

　　4.1.3 保基本、公平性原则

　　从社会保障制度建立的目的来看，其基本目的就是维护社会的公正与公平，解决的是低收入群体的基本生活问题。在城市化进程当中，东莞市在社会保障体系改革和完善的过程中，必须注重保障体系的公平性，在你公平性的基础上突出保障体系执行的效率性，因为社会保障制度只有得到真正贯彻执行，才能发挥其应有的作用。在城市化进程当中，社会保障体系的作用主要是保障劳动力转移的有序性，其基本原则就是保证进入城市生活的原来的农村群众的基本生活不收影响，同时维护农村地区的生产生活的稳定性。在制度建设和措施创新上要以维护社会公平作为出发点，禁止以经济效益和效率指标作为衡量社会保障制度设计成功与否的标准。同时，要考虑到东莞市社会保障制度投入的人力、物力、财力情况，将制度改革与创新有效的结合起来，明确保障失地农民基本生活，逐渐解决城镇化进程当中的各种障碍和问题，维护好群众的切身利益。

　　此外，在城市化进程当中受到个人认识、经济状况等多方面的影响，群众的社会保障需求也存在较大的差异，也就是说不同的保障对象其保障需求是不一样的。在城市化进程当中，原有的城镇居民希望能够维持自己的社会保障优势，在维持的基础上提高社会保障水平。而农村居民希望能够进一步健全农村地区社会保障体系，提高农村地区的社会保障覆盖面。此外，不同的个体的具体需求也存在很大的差异，比如说有些已经年老，需要解决的是万年生活保障问题，而有些老年人为政府机关离退休人员，除了养老保险之外还有退休金，其保障水平较高，保障需求比较少。而有的只是有养老保险，希望能够获得其它的养老保障措施，有的农村老年人依赖家庭养老，对于养老保险的需求比较旺盛，但是却没有养老保险的保障，有些虽然有养老保险但是保障水平很低，每月只有 几十元的保险金，这种保障标准根本不能满足他们的养老需求。这就意味着必须建立多层次的保障体系，满足不同层次的社会保障需求。东莞市在制度设计和措施制定的过程中，必须坚持层次性的基本原则，体现出社会保障层次化需求，只有这样才能满足不同保障对象的需求。当然，在层次设计中也必须突出保障的种类。