东莞市社会保障体系现状分析(2)

　　2.1.2 东莞市社会保障体系的特征

　　东莞市社会保障局是作为市政府组成部门单独设置的。据说这种设置目前在地级市中还是唯一一家。东莞市社会保障局是市人民政府主管社会保障行政事务，实行公务员管理的正处级职能部门，承载起企业职工、城乡居民、机关事业单位干部职工等几大群体五大险种的规划、实施、管理职能。社会保障局下设社会保险基金管理中心，是社会保障局的直属机构，为依照公务员管理的副处级事业单位，与社会保障局合署办公，主要承担业务经办。各镇（街）设立的社会保障分局和社会保险基金管理中心，为市社保局的派出机构。市社会保险基金管理中心对镇街社会保险经办机构已不仅是业务指导的关系，而是直接管理的隶属关系。

　　1.经办载体：与行政部门的无间协作

　　局和中心实行合署办公、无缝协作，建立起高效运转的“政策研制-政策执行-信息反馈-政策完善”机制，实现了行政部门与经办部门的有机统一，有效避免了社保部门把有限的力量投放到对不同工作机构的协调上，有力推动了各项社保事业统筹发展。

　　2.经办模式，多险合一

    把企业职工、机关干部、城乡居民几大群体的养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种的社保业务经办职能统一归口由市社保基金中心行使。曾先后由农业局、卫生局管理的农村合作医疗调整为农（居）民基本医疗保险，管理职能一并划入社保局，在全国率先建立起农（居）民基本医疗保险制度；2006 年，又将民政局管理的全市低保户和残疾人的基本医疗保障划入社保管理。“五险合一”打破了各大险种“自扫门前雪”的部门分割状况，改变社保“五龙治水”、多头决策的局面。

　　3.统一制度覆盖所有人

　　统一基金运作、统一缴费标准、统一待遇水平、统一管理服务。跟随东莞经济社会发展步伐，东莞的医疗保险体系建设在 30 年间经历了质的飞跃，完成从医疗保险制度运行之初的“块块分割”到最终全市统筹“城乡一体”的蜕变。在立足本地、长远规划的指导思想下，坚持“低水平、广覆盖、保基本、可持续”,分步走、逐步提高，最终实现城乡一体运行。制度覆盖人群包括本地户籍职工、农民、居民、灵活就业人员，外来务工人员、大中专院校在校学生等。

　　统筹城乡社会保障一体化发展，东莞市的社会保障体系建设是从城市开始逐渐开始向农村地区转移，根据国家社会保障方面的法律、法规和制度，建立了包括养老、医疗、事业、工伤和生育、城乡最低生活保障、社会优抚和自然灾害造成的临时性救济等多个方面，逐渐开始向全面保障体系建设的方向发展，形成了一个比较完善的社会保障体系，为广大群众提供了各种类型的社会保障。以医疗保险为例，除了有城市基本医疗保险、农村合作医疗保险之外，还包括医疗综合险等等，在政府及社会保障工作者的共同努力之下，参保人数和覆盖范围逐渐增大，社会化发放率很高。其中在发展的过程中，东莞市注重城乡社会保障的统筹发展，实现城镇社会保障与农村社会保障的对接，积极尝试养老金统一账户管理，允许城乡养老保险在不同的系统中转化，积极鼓励符合条件的农村向城市的转移群众参加养老保险，解决了失地农民及向城镇转移的农村居民的基本保障问题，使城镇社会保障与农村社会保障能够协调发展。

　　4.统一管理体系，整合城乡医保机构，创新管理机制

　　东莞因地制宜，按照“一个主管部门，不另设定点医疗机构，不另设药品目录，不另设计算机网络”的思路，充分整合现有资源，遵循“结构合理、运转协调、高效廉洁”的组织原则，在管理体制改革上进行大胆探索，建立一个科学化、现代化、人性化的管理模式，通过破解资源分散与体制桎梏整合城乡医疗保障业务管理资源，不断优化医疗资源配置、提高医疗机构的管理效率和服务质量。

　　东莞市社会保障局负责全市医疗保险管理，该局与人力资源局是非隶属的平行关系，同属市政府下属的一级局，下设 33 个镇街社会保障分局，通过整合全市城乡医疗保险经办资源，实现医疗保险经办机构的垂直管理，建立了统一高效的管理体制。在统一城乡医保管理体系中，东莞市率先打破城乡二元管理服务壁垒，根据经济社会发展需要与城乡居民医保改革实情，围绕发展目标制定配套政策，与实施路径紧密结合，为医疗保险改革扫除了机构设置上的障碍。

　　5.构建基层经办体系，激发基层经办活力

　　东莞市医保管理制度改革的最大亮点之一就是实现医疗保险经办机构统一由社会保障局负责，并实行垂直管理，依靠新的社区网络，改变了原来各镇街独自经办、委托商业保险机构经办医保业务的局面，从根本上理顺了管理体制。

　　医疗保险管理由市社会保障局统筹协调，统一归口管理基金运行以及全市业务，镇区设立医保经办服务网点，统领各镇街所有经办业务，下设基金管理中心，同时与村委会建立了参保联系，协调参保缴费、人员核实等工作。

　　6.统一信息平台，构建“数字社保”信息管理机制

　　建立城乡一体社会保险信息化管理与服务平台，实现数据共享，高效高质办理参保登记、待遇审批、养老金发放、基金管理等社保业务。全市社保部门同步推出 7×24 小时无间断、多元化的便捷社保服务，并实现社保业务办理的标准化、规范化。

　　2004 年，为了应对混乱管理服务组合，东莞实现信息管理，形成社会保障部门和定点单位，有关银行合作单位信息系统的实时连接，实现了实时网络相关的医疗业务办理；2003-2005 年将医疗保险信息系统建设纳入本市“5+2”社保信息系统建设工程，同时统一医疗费用结算办法，统一医保业务考核。东莞通过统一规划建设信息平台，实现信息管理市级集中、信息共享、信息交换，同时将网络终端延伸到基层公共服务平台和定点医药服务机构，提高了医保机构的办事效率和透明度，确保了各项医保业务忙而有序，安全、高效、准确地运行。

　　社保经办管理的规范化，使全市的社保业务运行在全省及至全国率先实现较高水平的规范运行、实时监督运行，有效防范了社保业务运行风险特别是基金运行风险，有力地推动着东莞社保事业的健康发展。

　　2.2 东莞市社会保障体系的缺陷及其原因分析

　　在城市化进程当中也产生了很多新的社会保障问题，比如说保障体系建设问题等等，东莞市最近几年城市化进程不断加快，为了保证城市化进程，东莞市将社会保障制度建设作为一项重要的工作，通过完善制度措施，创新工作方法和内容等方式，发展的社会保障体系。虽然东莞社会保障体系建设取得了良好的效果， 但是现在的社会保障体2.2.1 东莞市社会保障体系的缺陷。

　　1.社会服务机构存在项目执行的偏差

　　在社保经办社会化过程中，政府与市场主体之间充满着复杂的利益博弈关系，社会服务机构由于与社保行政部门的目标导向迥异，在实施服务项目时存在执行偏差，甚至对政策精神虚与委蛇、阳奉阴违，若缺乏有效监管，社会化服务将扰乱社保经办的管理秩序，甚至对社保基金形成冲击。比如近几年部分医院不顾社会医疗消费需求，盲目扩张发展，放松对诊疗服务标准的管理，诱导群众过度消费，造成医保基金的较大浪费。

　　2.社保经办机构与社会服务机构在信息沟通中存在偏差

　　“管办结合”使决策部门能迅速收到政策执行情况的反馈，并及时作出相应的政策调整。相反地，当政策制定和政策执行分由互不隶属的机构主体实施时，如果两者在信息沟通上不够畅通，则可能造成政策评价和下一阶段决策的迟滞和误差。特别是在各项政策频繁调整的情况下，若社会服务机构在政策执行过程中与社保部门的沟通、反馈稍有不足，即可能对工作产生较大的负面影响。

　　3.统筹水平偏低

　　尽管部分地区在试运行的互助的农村社会保障体系，但绝大多数的农村老年人仍然不能享受社会保障待遇。例如，在东莞，现在的农村人口约为 240000 人，占总人口的 35%,是最重要的部分人口在东莞。在城市化的快速发展，许多农民失去土地，影响了收入，更少的技能和就业能力，将不可避免地陷入生活困难，如何解决这一问题的一大群社会保障、为他们解除后顾之忧，不仅东莞城市的经济发展具有重要意义，而且对社会稳定和谐发展产生深远的影响。但是现在社会保障法律法规仅仅规定了城镇职工享有劳动保险，对于失地农民却没有保障，这是一种极大的不公平，从哪一方面来说都过不去。此外，现在东莞市的社会保障水平整体上仍然偏低，尤其是对于低收入人群的保障力度不够，主要是大病医疗保险等方面，看不起病是城市化进程当中亟需解决的一个社会保障问题。此外一个重要的问题是社会保险统筹层次不高，目前东莞市在社保资金运行管理上采取的是国家统筹与企业管理相结合的模式，简单的来说就是国企结合，在资金管理上 30%作为劳动保险基金由中华全国总工会全国统筹管理，而剩下的 70%的资金是由企业负担。

　　最近几年，广东省正在尝试统账结合模式改革，虽然已经开始进行养老金个人账户管理，在省级层面进行统筹管理，但是东莞市目前还是采用的是县市级层次的统筹管理，还没有全面的纳入到省级统筹贵案例的范围之内，在这种情况下统筹水平偏低直接制约了东莞市社会保障资金抵御风险的能力。

　　2.2.2 原因分析

　　1.没有建立起完善的社会保障监管体系

　　东莞市目前还没有建立起完善的社会保障监管体系，社会保障的监管工作还主要依靠分散的职能部门进行，尤其是对企业的监管力度偏弱。作为我国经济最活跃的地区，东莞市各类企业林立，但是一些企业在发展过程中为了所谓的减轻企业发展负担，不为职工缴纳应有的保险，比如说采取少报、瞒报、漏报缴费工资基数等方式，不教或少交养老保险费等等。虽然东莞市在社会保障工作对此类情况也进行一定的检查，对于相关责任人和企业进行了处罚，但是此类问题仍然是层出不穷。究其原因主要是因为企业对参加社保缺乏最起码的积极性，按照现在的社会保障法律法规的规定，企业已经为员工缴纳五险，虽然东莞市最近几年在企业工作上做出了不少的努力，但是很多私营企业分仍然不愿以参加社会保险，导致一些员工的生活缺乏足够的保障，生活上陷入了困境，影响到城镇化过程中社会保障制度作用的发挥。

　　2.社会保障立法也比较滞后

　　尽管近年来，国家的推动下社会保障体系不断完善，东莞城市，但仍有许多问题，社会保障体系不健全的问题仍然没有得到妥善解决。也滞后于社会保障立法、社会保障立法较少，没有形成一个完整的法律体系。到目前为止，我们的国家不是社会保障法律制定的最高立法机关，现有的国家专门立法或国务院部委，立法层次低，分散，严重的差异与社会保障的发展需求。现有关于社会保障专门性立法，主要是以地方性立法和专门性立法为主，这些立法在一定程度上反应出政府对社会保障制体系建设的重视程度，但是在内容上却非常零散，没有形成一个完整的法律体系，立法的可操作性和实用性大受影响。反观西方国家，西方国家社会保障制度完善的过程实际上就是立法的过程，多数西方发达国家建立了完善的社会保障立法体系，以美国为例早在 1938 年就颁布了《社会保障法》，警示七十多年的发展，已经建立了完善的社会保障法律体系。

　　社会保障相关法律制度落实，本质上国民宪法上的权利，就一定的制度，安排在某些社会资源在内的调动组织资源和物质资源，落实公民的社会保障的权利。对外来的就业人数和失地人员的立法保障很少，即使有一些立法，保护相关的法律上规定万一些劳动和零散，的地方性法规及部分规范性文件、尤其是部分地方性法规中普通阶层保护规定根据地方经济水平，这种差异很大差异造成危害社会保障制度的形式上的制作过程中提到了实际上不均衡。主要表现在因地方在社会保障法规和条例的制定上大多各自为政，大多是从本地区的角度进行立法，没有考虑到其他地区的发展需要，尤其是外来务工人员和失地群众，已经投保的再弄清楚状况离开所工作的城市以后也开始纷纷退保。而从东莞市的实际情况来看，目前存在的一个最突出的问题就是政府在这一方面的政策措施比较少，基本上是以贯彻执行上级政府的指示和要求为主，在政策、规定的细化上存在一定的不足。根据东莞市公布的有关社会保障的政策资料，有关社会保障体系建设的政策措施很少，从这一角度来讲也属于立法规定上的不足。

　　3.社保经办社会化缺乏持续充足的资金来源

　　由于目前的政策规定尚未将社保经办社会化纳入基金专项支出范围，过度依赖地方财政的投入使社保经办社会化发展呈不稳定性。比如退休人员社会化管理服务，按每年150 元的退管费来计算，对于 22 万领取基本养老金的退休人员，每年需投入 3300 万元。

　　然而按照政策规定，退管费均由所属镇（街）财政自行解决，市财政不予负担，而镇（街）则多从自身发展角度考虑，将退管工作搁置下来或敷衍过去，使退管服务社会化难以全面铺开。另外，各社区都协助承担城乡居民参保工作，但社保部门并没有相应提供经费补助，致使社区在社保服务上缺乏推进的积极性。