四川省某县政府性债务“一体化”管理建议

　　五、四川省某县政府性债务"一体化"管理建议

　　（一）模型构建

　　总结该县政府性债务管理的诸多问题，可以概括为散、乱、难，要从根本上解决这一问题，实现规范化、系统化、常态化管理，必须运用系统管理思路，构建"借、用、还"一体化管理模型（图 2），同时，辅之以宏观政策支持、管理机构和人员保障、管理技术支撑以及管理制度指导。具体而言：

　　1.通过"借、用、还"一体化管理，理顺管理机制

　　由于管理不成体系，该县政府性债务管理存在机构不健全、权责不清晰、审批不严格等制度性缺陷，管理散、乱、难问题突出，债务"借、用、还"、"权、责、利"不统一，因此，亟需结合政府性债务管理的各个环节，建立"借、用、还" 一体化管理机制，从而对政府性债务实施系统管理。

　　2.通过明确宏观政策，使管理工作有的放矢

　　由于缺乏明确、具体的政府性债务管理政策，加之债务管理工作人员更换频繁，地方对于政府性债务管理政策难以做到心中有数，这对于本身政策性很强的债务管理工作是非常不利。因此，需自上而下地出台相应的政府性债务管理政策，才能使政府性债务管理工作目标明确，取得实效。

　　3.通过落实管理机构和人员，为管理工作提供人员保障

　　由于管理机构不明确，管理人员不到位，该县地方政府性债务管理工作比较滞后，因此，需以县政府名义明确地方政府性债务的归口管理单位，充实管理人员，做到定机构、定岗位、定人员，才能切实为地方政府性债务管理工作提供有力的保障。

　　4.通过改进管理技术，给管理工作提供技术支撑

　　当前，该县地方政府性债务管理技术上存在的最大问题就是缺乏统一、详细的债务统计口径。没有统一、详细的债务统计口径，就无法对政府性债务规模和结构做到心中有数，更谈不上控制债务规模，分析债务风险，实施债务管理。因此，首先要制定统一的债务统计口径，在此基础上建立多维的风险分析指标体系，充分利用地方政府性债务管理系统进行债务风险分析，还要建立政府信用评估机制和债务风险预警机制。

　　5.通过完善管理制度，使管理工作有章可循

　　当前，该县地方政府性债务管理制度基本处于空白状态，一方面，使得债务管理人员对管理要求和管理方式心中无数；另一方面，导致管理的随意性较强，留下不少隐患。因此，亟需建立规范的债务管理制度，为管理人员提供管理依据，为债务单位提供操作依据。此外，有制度，还要重落实，对于不遵守制度的单位要严格地执行惩罚措施。

　　（二）主体机制

　　政府性债务"一体化"管理的主体机制是通过分解政府性债务管理的各个环节，逐个突破，环环相扣，从而对政府性债务实施系统管理。其中，债务举借、资金使用、债务偿还等是关键环节，债务管理的基本原则就是要做到新债举借规范，融资资金使用高效，旧债及时化解。

　　1.新债举借规范

　　首先，要明确新增债务的相关政策。例如，按照《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463 号）文件要求："地方政府及其下属机关事业单位、社会团体未经有关部门批准，不得吸收公众资金进行公益项目建设；不得为其他单位提供融资担保";"除公租房、公路等项目外，不得通过委托修建并逐年回购（BT）的方式融资"[16].这些政策可以说是红线，任何地方政府或单位触碰都将被严厉地追究责任，因此，应当在管理细则中予以明确，作为地方政府性债务管理的原则性要求。

　　其次，要制定地方政府性债务年度计划，县政府性债务主管部门，根据各单位上报的融资计划，全县经济社会发展的资金需求、下一年可支配财力预计数及政府性债务控制数，制定本县政府性债务年度总体收支计划，报县政府审批后执。

　　政府性债务年度总体收支计划包括债务举借、使用和偿还计划。其中，债务举借计划包括举借总体规模、举借结构、重大项目融资计划等，对于新开工的重大项目，由财政、发改、审计部门共同研究，预留一定的举债额度，对债务实行总量控制，对于可以通过竞争性或者市场行为替代的投融资项目，原则上不得举借政府性债务；资金的使用计划要根据举借规模和结构统筹安排，首先满足基本支出和重点支出，对于年内难以实施的项目或者不必要的支出不预安排资金；偿还计划既要包括存量债务的偿还计划，又要包括当年新增债务的偿还计划，偿还计划中应载明债务余额变动情况、分项目、债务类型反映的偿还计划、逾期债务处理情况、偿债资金来源等。

　　最后，要建立完整的政府性债务举借机制，从制度层面明确政府性债务举借的各项要求及办理程序。在融资方式上，对于没有相应的收入作为偿债资金来源的债务，原则上由县财政统一举借，通过预算安排到相关部门和乡镇；对于有相应的收益作为偿债资金来源的专项债务，由相关部门或乡镇按照一定的程序举借。在融资程序上，债务单位应持政府性债务申请书、项目建议书或可行性研究报告、本单位财务报表等资料，向政府性债务的主管部门提出申请，主管部门审核后报县政府审定，最后经县人大审批后方可进行融资，举债申请书除应当载明债务人名称、债务用途、债权人名称、举借金额、举借期限和利率、偿债的期限、偿债资金来源、偿债计划及配套资金落实情况等外，还应明确偿债行政责任人、偿债监督行政责任人及最终债务人等事项。在债务合同审核上，县政府性债务主管部门应连同县法制办一起对债务举借合同进行合理性、合法性审核，债务合同还应报县政府性债务主管部门备案。

　　此外，还应建立地方政府性债务风险预警机制，以实现事前管理，即动态监测和分析地方各项财政支出活动和债务风险情况，当债务风险达到一定程度时发出警报并及时采取控制措施，从而将债务风险控制在比较安全的范围内[17].在体系构建上，可综合借鉴美国俄亥俄州模式和哥伦比亚的"红绿灯"预警系统：首先，建立"红黄绿"预警系统，通过对债务率、偿还率、逾期债务率、借新还旧率等债务风险分析指标的监测，确定是否允许地方政府举借新债[18],例如债务率低于30%的划入绿灯区，允许新增债务；债务率介于30%-60%的划入黄灯区，限制新增债务；债务率高于60%的划入红灯区，禁止新增债务；其次，由省、市审计部门定期对县级政府性债务情况进行审计，以确定该县政府性债务是否进入紧急状态；最后，省、市还应成立财政计划管理和监督机构，一旦某县出现债务危机，可以通过监督机构对该县的政府性债务和财政进行控制，并且监督该县制定详细的财政改革计划，以应对和化解债务危机。

　　2.融资资金使用高效

　　（1）规范资金用途和管理方式

　　国际上有一个地方政府举债的"黄金规则":除短期债务以外，地方政府的债务只能用于公益性的基础设施建设。我国的政府性债务用途并未完全遵循这一规则。事实上，一方面，作为从事地方公共管理和服务的地方政府，融资的目的原本就是为了满足公益性需求，财政资金的用途必定是带公益性质的；另一方面，"分税制"体制下，为弥补地方财力不足，我国也建立了能满足地方基本支出的转移支付制度，如果不发生大型的临时性支出，地方真正的财政资金缺口主要来源于基础设施建设，因此，这一"黄金准则"也适用于我国。在资金管理上，首先，要做到专款专用，必需按照批准的用途使用融资资金，不得挪作他用，确需改变用途的，应报县政府性债务主管部门审核，县政府审定，由县人大重新审批；其次，要实行专户管理，县财政要设置融资资金专户，对全县的融资资金进行统一管理，各资金使用单位也要开设专户对各自的融资项目资金进行管理；最后，要进行专账核算，县财政部门要指导各债务单位进行债务资金的账务核算，确保资金使用安全、合法、有效，并且做到分项目进行明细核算。

　　（2）要建立融资资金使用监管制度

　　建立融资资金使用情况月报制度，各债务单位每月定期向县政府性债务主管部门上报融资项目的财务报告、资金使用情况及项目执行中遇到的特殊问题或情况，实现主管部门监督。资金使用期间，需由县审计局对融资项目的资金使用及偿债情况进行审计，并监督相关单位对审计中发现的问题进行整改，实现审计监督。年度终了，县政府性债务主管部门应对各融资项目资金的使用情况进行公示，实现社会监督。

　　（3）要提高资金的内外使用效率

　　从外部效益来看，低效益问题主要体现在三方面：一是未达到预期的经济效益，包括直接经济效益不高，对经济调控不当等导致的间接经济效益不高；二是未产生足够的社会效益，如保障性住房面积不够等[19]

　　;三是未实现应有的生态效益，如项目建设带来的环境污染等。因此，提高融资资金的外部效益可以参照财政项目资金绩效管理的方法：即，项目竣工后，根据项目的投入情况，对项目产生的经济效益、社会效益、生态效益进行全方位地评估。对融资资金的绩效评价，应重点关注项目是否符合国家产业或者地方政府中长期发展规划，项目资金使用是否规范、合理，项目为地方经济社会发展做出的贡献度以及对生态环境造成的影响等等。县政府性债务主管部门应对融资项目绩效评价的结果进行记录和公示，并作为对项目实施单位今后融资资金安排的重要参考。从内部效益来看，低效率主要体现在对融资资金的管理水平不高，如资金长期闲置等。因此，一方面要根据项目资金缺口制定合理的融资规模，做到缺多少钱，融多少资；另一方面，要根据项目实施进度拨款，避免项目实施单位挪用或者闲置资金；此外，项目实施单位还应定期向政府性债务主管单位报送项目实施进度、用款进度及财务报表等，便于掌握融资资金的使用情况及制定下一次的拨款计划。

　　3.旧债及时化解

　　（1）落实偿债责任

　　政府性债务的偿还，应按照"谁举借、谁偿还，谁主管、谁负责"的原则进行。一是要从制度层面上明确政府性债务偿还的具体责任：使用政府性债务资金的单位为最终债务人，其法定代表人为偿债责任人，承担政府性债务的领导责任，对于最终债务人的法定代表人变更的，应先由县财政局和审计局对对其债务余额进行财政评审和审计，然后由新的法定代表人承担偿还余下债务的行政责任。二是引入地方政府破产机制，以监督和约束地方政府的举债行为。当然，这里所说的"破产"并非是地方政府不复存在，而是当严重的债务危机出现时，通过对政府人员、资产等重新组合，以解决无法偿还债务这一问题的处理措施[20].也就是说，上级政府减少对下级政府的债务援助，由地方政府为自身的债务承担全部责任，真正实现"谁举借、谁偿还".三是应将政府性债务的偿还情况纳入对地方官员的考核和任用。国际上，多数国家建立了违规举债的处罚机制，例如，巴西对不履行《财政责任法》的官员予以行政处分，情况严重的革职或者禁止在公共部门工作，甚至判刑；新西兰在《1956 年地方政府债务法案》中也对地方政府债务违约的限制和惩罚措施进行了明确规定。可以借鉴这些管理制度，将债务违规、违约的惩罚措施写入相关的法律、法规，从根本上提高地方政府对政府性债务管理的重视程度。

　　（2）落实偿债计划

　　从该县的政府性债务结构上看，逾期债务余额占直接债务的 34.48%,并且未来几年即将到期的债务规模也相当大。按照当前的综合财力和到期债务的规模看，要一次性彻底化解所有到期债务是不可能的。因此，必须实施顶层设计，详细制定与综合财力相适应的政府性债务偿债计划，对逾期债务和即将到期的债务进行分期化解。
　　
　　（3）落实偿债资金
　　
　　县财政应将由财政性资金偿还的债务列入年初预算，落实偿债准备，经县政府和县人民代表大会或其常务委员会批准后执行。偿债准备金需通过专户管理，进行专项核算，以确保资金真正用于债务偿还。偿债准备金的规模应根据当年全县政府性债务到期额度确定。为提高政府性债务的按期偿还率，对于最终债务人的还款资金不能按时到位的，县财政局可以通过扣减税收返还、转移支付等方式筹集资金，代其偿还债务；对于由县财政提供担保，到期不能或者不履行偿还责任的，县财政局也可以根据其签订的借款合同、担保合同等，实施财政扣款，抵扣所欠的债务。

　　为充分利用地方政府性债务管理系统以实现对政府性债务的动态监控和风险分析，还应及时、准确地将相关信息录入到地方政府性债务管理系统中，即新增债务时，于《借款合同》签订之日起，10 日内将相关信息准确地录入到地方政府性债务系统中；融资资金使用过程中，定期将资金使用情况及项目实施进度录入到地方政府性债务管理系统中；在债务偿还后，及时将偿还信息录入地方政府性债务管理系统。此外，县政府性债务主管部门还应定期对全县的政府性债务风险进行分析和评价，形成政府性债务分析报告，作为地方政府性债务计划的重要依据。

　　（三）配套措施

　　为促进"借、用、还"一体化管理机制顺利运行，并使之产生更好的管理效果，保障地方政府性债务管理工作取得实效，还需进一步明确政策要求、落实管理人员、改进管理技术、健全管理制度等。

　　1.明确宏观政策

　　要实现合法管理、规范管理、系统管理，必须有明确的宏观政策作指导，将各级政府的管理工作统一到该政策下，才能实现整个管理的大目标。首先，国家应出台一个系统、全面的地方政府性债务管理指导意见：一是要明确地方政府性债务管理机制中管理机构、管理权限、管理职责、各环节的审批权限及事项等，使借、用、还各环节实现程序化、规范化操作；二是要明确地方政府性债务的举借、使用、偿还各环节的禁止事项和限制事项，便于地方政府清晰、准确地把握地方政府性债务准则，远离红线；三是要明确地方政府性债务管理中乱报数据、隐瞒情况、不落实政策、不执行管理制度等应承担的责任，切实提高各地方政府、债务单位对地方政府性债务管理工作的重视度。其次，各省、直辖市、自治区应在全国政府性债务管理指导意见的指引下，根据自身实际，制定本辖区具体的管理意见。最后，市级以下的基层政府根据上级的指导意见制定本辖区的管理细则。

　　2.落实管理机构和人员

　　针对该县政府性债务管理机构和人员的问题，首先，应明确由县政府统一管理或者由县财政局统领全县的地方政府性债务管理工作，并赋予其相应地管理权限，如审核举债行为的合法性，监管融资资金用途的规范性，约束债务单位还债的及时性等；其次，应单设地方政府性债务管理的科室或者指定专人负责政府性债务管理工作，做到定人、定岗、定责，并且适时对政府性债务管理人员进行政策和业务知识的培训；最后，政府性债务的责任人是各级政府，因此，政府性债务管理工作绝不仅仅是某一个部门的事情，还应明确各部门的职责，如县财政局负责政府性债务的财政监督等工作，县投资审批主管部门负责政府性债务项目的立项审批工作，县审计局负责依法对政府性债务资金的管理使用情况进行审计监督。此外，各债务单位也要安排专职或兼职人员具体负责本单位的政府性债务管理工作。

　　3.改进政府性债务管理技术

　　首先要解决债务统计口径不统一、不详尽的问题。2011 年，国际货币基金组织颁布了第一份全球性的关于公共部门债务统计的指引文件，对政府债务的内涵、界定、分类、衡量和分析提出了具体标准，并推荐各国采用此标准，以提高公共债务统计的质量和及时性[21].但是，如何界定政府债务还需要根据一国的法律、政治经济制度及国情进行具体分析。因此，可以在参考该标准体系的基础上，结合自身实际制定全国或者分省统一的债务统计口径，作为日常统计的依据，同时进一步细化债务类型，避免债务类型过于笼统导致各债务单位理解不一。其次，要在债务分析技术上寻找突破，既要通过改变政府性债务系统数据不准确的现状，有效地运用现有的政府性债务管理系统进行债务风险分析，还需要增加债务风险分析指标，建立完整的风险分析指标体系；最后，通过建立地方政府信用评估机制，便于贷款机构掌握地方政府的还款能力和信用程度，规划合理贷款额度，降低地方政府的违约风险，通过建立债务风险预警机制，增强地方政府对债务风险的免疫力和应变力。

　　4.建立健全管理制度

　　一是要制定单独的地方政府性债务管理细则，将政府性债务相关政策体现在本县的管理制度中，使债务单位对相关政策心中有数，避免因误读政策引起的违法、违规行为，同时，从制度层面上规范地方政府性的债务举借、资金使用和债务偿还行为，比如，哪些项目可以进行融资，债务举借应经过哪些程序，债务违约主要领导应承担怎样的责任等等。二是要建立政府性债务预算管理制度，将政府性债务的收支纳入财政预算。三是要建立偿债准备金制度，根据下一年直接债务到期数落实偿债准备金。四是要重视制度的落实，对于出台的管理制度要明确执行的起止时间，对制度中规定的奖惩措施要落实到位。