地方政府性债务文献综述

　　二、文献综述

　　（一）地方政府性债务的概念

　　1.地方政府性债务

　　（1）我国对地方政府债务内涵的界定

　　地方政府债务是指中央以下的各级政府作为债务人所承担的债务。狭义的地方政府债务是指地方政府以其信誉为基础，在地方财政收支不足的情况下，为履行政府基本职能、满足地方经济社会发展需要，通过一定的融资手段取得资金而形成的债务；广义的地方政府债务还包括隐性直接债务和或有债务等。

　　（2）我国对地方政府性债务内涵的界定

　　"地方政府性债务，是指地方行政事业单位、政府融资平台公司等因市政道路、水利设施、保障性安居工程等公益性项目建设而形成的债务，形成方式包括直接借入、拖欠工程款及提供担保、回购等信用支持，其中，通过直接借入或拖欠工程款形成的债务称为直接债务，通过提供担保、回购等信用支持而形成的债务称为担保债务"[1].

　　（3）地方政府债务与地方性政府债务的区别

　　"从举借主体上看，地方政府债务仅指地方政府直接举借的债务，地方政府性债务还包括政府融资平台公司、行政事业单位及其他单位举借的部分债务。从担保债务的统计口径上看，地方政府性债务仅包括由非财政资金偿还的债务，由财政资金偿还的债务归入直接债务"[2];"地方政府债务则既包括由非财政资金偿还的债务，又包括由非财政资金偿还的债务"[3].此外，地方政府性债务侧重于反映政府融资平台公司、机关事业单位等为公益性项目举借的债务，而地方政府债务则包括隐性直接负债、隐性或有负债等多种类型。

　　2.政府性债务分类

　　（1）按部门统计口径分类

　　（2）按债务发生是否属于法定义务。显性债务是指通过某一法律或合同约定而产生的地方政府债务。包括银行贷款、国债转贷资金、各种拖欠款项、专项借款等。隐性债务是指不是通过法律或者相关合同约定，而是由于公众期望或政治压力产生，最终由地方政府承担偿还责任的债务[4].

　　（3）按债务产生的级次中央级政府性债务、省级政府性债务、市级政府性债务、县级政府性债务、乡镇级政府性债务。

　　3.地方政府性债务风险
　　
　　"地方政府性债务风险是指由于地方政府性债务的规模或者结构不合理，超过了地方政府的偿还能力，对地方政府性债务的可持续性或经济社会发展造成损害的可能性"[5].即，地方政府因无力偿还到期债务，给地方财政甚至地方经济造成损失的可能性。分析和评价政府性债务风险主要有负债率、债务率和偿债率等三个基本指标[6]:

　　（二）国外研究现状

　　国外对于政府性债务的研究较早，其中，关于政府举债的利弊问题一直是国外学者们争论的焦点，总结起来有以下几个流派：

　　1.公债无害论

　　1767年，英国经济学家詹姆斯·斯图亚特在《政治经济学研究》中第一次系统地提出了公债理论，他从公债与私债的关系上论证了公债对经济的无害性，他认为由于政府可向债权人征税，因此也可以无限度地举债。卡尔·迪策尔认为公债具有生产性，如果用于政府投资支出就不应该认为是非生产性消费行为，例如用于交通基础设施建设可以方便商品流通，因而能促进国民经济的发展，用于教育可以提高劳动者的技能，因而也能促进国民经济的发展，此外，公债有利于信用经济的发展，而信用经济的发展又会提高储蓄转化为投资的效率，从而推动国民经济的发展。

　　2.公债有害论

　　持公债有害论的代表人物有亚当·斯密、大卫·李嘉图、萨伊、大卫·休谟等，他们从多个角度对公债的有害性进行了论证：（见表3）3.公债中性论。

　　德国社会政策学派代表人物瓦格纳和英国经济学家麦卡库洛赫、穆勒认为国家举债利弊兼有。瓦格纳认为国家的活动也具有生产性，国家可以通过消耗有形财产来创造无形的财富，因此为满足财政支出需要可以通过举借国债来弥补财政赤字；应根据财政支出的不同性质来决定筹措财政经费的不同方法，属于经常性的财政支出应用租税的方法筹集，属于临时性的财政支出则可以通过举借国债来筹集；国债资金最好用于可回收成本的项目。穆勒和麦卡库洛赫通过分析资金的来源和用途提出看待国债应分三种情况：一是公债资金来源于生产领域，而使用在非生产领域，这种公债制度是最坏的政府筹资方法；二是公债资金来源于国内外的游资，而用于非生产领域，即使可能增加后代的负担，但只要资金使用恰当，能使后代获利，也是很公道的；三是公债资金来源于生产领域，又用于生产领域就不应该受到指责，尤其是临时性的财政支出，通过举债的方法解决无可厚非。

　　（三）国内研究现状

　　20 世纪 90 年代中期，政府债务开始逐步受到国内经济学家的关注，其中，地方政府债务风险理论是研究的热点，通过多年的总结和研究，对于政府债务风险的认识更加深刻，探讨也达到了更高的高度。这些理论主要有以下四个方面：

　　1.地方政府债务风险概念研究

　　2000年以前，我国地方政府债务率处于较低水平，关于地方政府债务管理的研究较少，近年来，随着地方政府债务规模激增，政府债务风险突出，地方政府债务风险才逐渐成为我国经济学者关注的热点。"国外经济学家主要根据风险来源来界定财政风险，而国内学者则主要根据风险发生的结果来界定财政风险"[7].张春霖（2003）认为，财政风险与政府债务相关，在国家财政没有能力偿还债务时债务风险就出现了。武彦民（2004）认为，财政风险是财政无法履行自身职能的可能性。刘尚希（2003、2006）认为，政府性债务风险是政府的公共资源不够偿还债务的可能性，政府性债务阻碍经济发展，危害社会稳定[8].
　　
　　2.地方政府债务风险成因分析

　　结合我国的政治体制、财政体制及经济社会发展现状等问题，国内经济学者们对地方政府债务风险形成的原因进行了诸多研究。白景明和贾康（2002）从管理制度出发，深入分析了我国县、乡政府性债务形成的原因，并提出了防范债务风险的新举措。赵志耘和张德勇（2003）、宋立（2004）、魏加宁（2004）等学者以我国的地方政府债务现状为出发点，详细分析了我国地方政府债务的形成原因，提出了防范和控制地方政府债务风险的具体措施。宋洪远（2004）根据实际的统计数据，对乡村的债务规模、结构和特点进行了研究。张立（2004）根据县、乡政府的财政运作情况，分析了地方政府债务风险形成的制度性原因。胡静林（2006）深层次地剖析了城市化改革、地方政府投资项目等给地方政府带来巨额债务的机理。

　　3.地方政府债务风险预警方法的研究

　　张志超（2003）根据债务风险的特点，对地方政府债务进行了定量分析，并提出了最初的债务风险预警方法，裴育（2006）在此基础上，研究了如何构建债务风险预警系统，并提出了相关的指标体系。许涤龙 （2007）通过研究白海娜的财政风险矩阵，对我国地方政府债务风险进行了分类，并运用国家统计局的数据进行建模，预测出了2006-2010年的政府债务风险。此外，刘尚希运用资产负债表的数据估计了我国地方政府债务的规模，还同刘星岳、冉光和等人一起提出了政府债务风险预警方法。

　　4.政府债务规模及可持续性的研究

　　国内经济学家，如马拴友、刘尚希、赵全厚都曾经通过计算综合负债率来考察政府债务规模，尽管采用统计标准不尽相同，但是为全面了解政府债务规模，特别是研究隐性及或有债务奠定了良好的基础。此外，刘尚希、赵全厚（2002）把政府财政收入和政府债务结合起来，分别从财政收入和支出两个方面对地方政府债务风险进行了分析。张海星（2006）通过政府资产负债表的数据来研究我国地方政府债务的可持续性。伊恒（2007）在《政府债务问题研究》中对地方政府性债务的最优规模、最优结构和最佳用途进行了深入研究，并据此预测了我国地方政府性债务的总体规模和可持续性。

　　（四）综述评价

　　国外学者着重从经济学的角度深入研究了政府债务的利弊问题，论证了政府债务对国民经济和国家管理的影响，其中，关于债务资金的来源和用途对政府债务管理具有较大的启发。国内的学者更关注政府性债务的风险管理问题，他们对政府性债务风险的概念、风险成因及风险预警方法等问题进行了深入研究，其中债务风险的成因和预警方法对分析债务管理问题和提出"一体化"管理模式具有一定的指导意义。但是，这些研究仅仅提出了政府性债务风险的防范和控制措施，不能从根本上解决当前地方政府性债务管理不规范的问题。因此，本文将从解决实际问题的角度出发，对县级政府性债务管理中存在的问题进行梳理，并提出如何建立县级政府性债务管理的长效机制的建议。