四川省某县政府性债务管理问题的原因分析

　　四、四川省某县政府性债务管理问题的原因分析
　　
　　（一）系统管理理论1.系统管理理论介绍

　　"系统管理理论就是把一般系统论运用到组织管理中的一种方法论。具体而言，是指通过考察组织的内部结构和管理职能，全面分析和研究组织的管理活动和管理过程，建立起系统模型，以系统解决管理问题的理论体系"[10].系统思想是一般系统论的基础，是对系统的统一性、关联性、整体性、层次性等本质属性的根本认识。"系统思想的核心是如何根据系统的本质属性使系统最优化"[11].

　　系统管理理论的主要观点：第一，组织是为实现一定的目标而组合成的一体化系统，组织受到其内部各种要素的共同影响。第二，社会是一个开放的大系统，任何组织都是这个大系统中的一个子系统，组织内部又可以分为许多子系统，任何系统都受到周围环境的影响，也影响着周围的环境。第三，运用系统思维来进行管理，可以提高管理的整体效率。

　　系统管理理论的特点是运用系统论的理念和方法，特别是整体思想，分析和解决管理中的问题。它突破片面、封闭的思维方式，更注重以全局、开放的思维分析问题，把组织内外作为一个相互联系的有机整体和相互作用的动态过程，既重视组织内部的协调，又重视组织外部的联系，极大地提高了管理效率。

　　2.系统管理理论的运用

　　系统管理理论最初被使用在信息技术、工程管理等领域，后被广泛运用于经济管理、生物生态、气象环境等非工程领域，尤其在企业管理、高校管理、社会管理、办公管理等管理领域备受推崇。梁松平（2008 年）将系统管理理论运用到了企业物质管理中；宫兴国（2011 年）将系统管理理论运用在企业成本管理中[12];张敏、李方（1998 年）将开放系统管理理论运用到高校管理中[13];李中锋（2011 年）将系统管理理论运用到干旱预防和准备系统的构建中[14];张蕾（2010年）将系统管理理论用于提高办公效能[15].

　　3.系统管理理论与本文的结合点

　　本文主要研究四川某县政府性债务管理中存在的问题，并提出解决相关问题，实现规范化、系统化、常态化管理的建议。系统管理理论正是运用系统思想，全面分析和研究管理问题，然后建立模型，系统解决管理中存在的问题。因此，使用系统管理理论分析和研究四川省某县政府性债务管理中存在的问题非常恰当。其中，管理散、乱、难是该县政府性债务管理问题的关键，而导致这一问题的根本是缺乏系统的管理理念和管理模式。此外，本文最后提出的"一体化"管理模式中也充分体现了系统管理思想：主体机制部分正是站在全程管理的角度，针对政府性债务借、用、还各环节进行逐层管理，并且做到各环节紧密联系、相互衔接，体现了系统思想中整体性、统一性、层次性、关联性等本质属性；配套措施部分，由上而下明确地方政府性债务管理政策、落实管理机构和人员进行统一管理、制定统一的统计口径、出台系统的管理细则等都体现了系统管理中的整体思想、统一思想。

　　（二）政府性债务管理问题的原因分析

　　综合分析该县政府性债务管理中存在的诸多问题，不难看出，长期以来的管理理念和管理方式是根本原因，具体而言：

　　1.政府不够重视

　　长期以来，县政府对政府性债务管理工作不太重视，原因主要有三点：一是按照当前的管理体制，对于政府性债务风险往往是上级政府为下级政府买单，政府为国有企业买单，这就导致了下级政府将解决债务危机的希望寄托于上级政府，规避债务风险的动力不足；二是受目标考核机制影响，县政府将主要精力用在了抓税收、促发展上，一旦出现资金缺口，往往只关注能不能弥补资金缺口，达到既保证财政收支平衡，又完成各项考核指标的目的，至于融资的代价，可能带来的风险以及如何进行政府性债务后续管理等问题往往不是重点考虑的问题；三是受激励约束机制影响，县、镇主要领导往往是在做出政绩的时候才能得到迁升，政绩背后的代价则不作为考察干部的依据，也就是说政绩对官员的前途至关重要，当然，顺便还能得到好的名声，作为理性经济人，县、镇主要领导必然会把政绩工程作为"头等大事"来抓，于是"只管用钱，不管还钱"的当官模式出现了，并且一直循环下去，使得地方政府性债务越垒越高。

　　对地方政府性债务的不重视导致：一方面，不顾财政承受能力，大搞基础设施建设、盲目上项目，为举债留下隐患；不计财政风险，寅吃卯粮，大规模搞融资，政府性债务风险剧增。另一方面，管理机构和管理人员未能得到真正落实，科学、合理的政府性债务管理机制尚未建立起来，更说不上建立和落实完善的管理制度，探索科学的管理技术，政府性债务管理的日常工作滞后。

　　2.管理随意性强

　　首先，在管理制度上，一是管理制度空白现象严重，使得管理无章可循，仅仅是在管理出现严重问题或者上级政府有政策要求时才出台相应的管理文件，并且往往是只针对该问题进行管理。二是对债务管理制度的落实不到位，比如，该县出台了关于乡镇政府举债限额的管理办法，但是在实际工作中，该制度并未有效地实施，相反，在分税制体制下，乡镇的举债行为往往不受县上控制。三是严一阵、松一阵的管理现象也比较明显，比如，上级出台了关于加强融资平台公司管理的文件，地方政府就立刻清理融资平台公司的债务问题，并且按要求整改、规范管理，一旦上面对融资平台公司有所放松，地方政府又按照原来的方式继续通过融资平台公司融资。

　　其次，在数据统计和分析上，由于政府和有关部门对政府债务管理工作重视不够，加之缺乏统一、详细的统计口径，因此在债务数据统计时各债务单位填报数据的随意性较大，导致债务数据统计不全面、不客观，无法准确反映全县政府的负债情况，由于对政府性债务家底不清，政府和部门领导对债务风险估计不足，凭主观意愿举债，造成债务规模和管理的失控。

　　最后，在预算管理上，政府性债务并未纳入县本级财政预算内，对于当年需要融资多少，融资资金有什么用途，还款来源等问题也没有明确的计划。通常是到下一年，出现财政收支缺口时，根据资金缺口的多少确定融资规模，融资资金的使用也是大财政统一调配，往往不按既定用途使用，也未安排偿债准备金，导致政府性债务规模失控，偿还压力与日俱增，财政收支矛盾突出和还款高峰期来临时，政府性债务风险相当大。

　　3.制度不成体系

　　欧美国家的债务危机及近几次政府性债务审计的结果，使得我国各级政府已经逐渐意识到政府性债务管理工作的重要性和紧迫性，为此，中央先后出台了关于加强融资平台公司管理、规范政府担保行为、将政府性债务纳入目标考核等文件和政策，然而这些文件和政策都仅仅是针对政府性债务管理工作中的突出问题进行强调，显得非常零散，缺乏系统的政策文件，使得地方难以准确、全面地把握地方政府性债务管理的政策，工作难以开展。此外，省、市也相继出台过政府性债务管理办法，但是都显得比较粗略，操作性不是很强。由于缺乏上级政府的有效指导，也由于县政府的重视程度不够，该县的政府性债务管理制度几乎空白，往往是在出现问题时，才针对该问题出台一些禁止性或者限制性条款，未系统地思考如何建立政府性债务管理的长效机制，实现对政府性债务"借、用、还"全过程的有效管理，导致管理上常常是局部"打补丁"式的监管，不能站在全局、全过程的角度，将债务管理各方面、各环节有机地结合起来，实现1+1>2的管理效果。

　　缺乏系统的管理制度导致：一是管理滞后，零散的管理制度，必然缺乏对问题的预见性，使得管理总是在问题出现以后才进行，事后管理的成本远远高于事前管理和事中管理；二是易出纰漏，没有系统的管理制度，往往使得管理呈现出顾了这头，忘了那头的慌乱局面，还容易忽略一些不引人注意的问题，出现管理死角；三是不便于基层的管理人员把握政策，政府性债务管理作为一项政策性较强的业务，对管理人员的政策理论水平要求较高，当前基层政府性债务管理人员中新手、非专业人士较多，并且人员变动频繁，如果没有系统的管理政策和规范的管理制度作指导，基层的政府性债务管理工作难以做到科学、规范。