中央直属单位财务监管优化研究绪论(2)

　　作为中央直属参照公务员法管理的全额拨款事业单位，资金来源以财政资金为主，实行行政单位会计制度，围绕以财政资金监管为核心的财务监管必然是单位管理的核心目的。

　　2.组织结构设计理论

　　本文研究个案Y事业单位，在组织结构上有其特殊性，其财务监管的有效与否很大程度上受制于组织结构状况的合理与否。研究过程中需要运用到组织结构设计方面的相关理论，在此进行理论阐述。

　　（1）组织结构及组织结构设计。组织结构是指“一个组织内各个构成要素以及它们之间的相互关系，它描述组织的框架体系。组织结构主要涉及组织部门构成、基本的岗位设置、权责关系、业务流程、管理流程及组织内部协调与控制机制等。组织结构是实现组织宗旨的平台，组织结构直接影响组织内部行为的效果和效率，从而影响组织宗旨的实现。”组织结构设计是指为了有效地实现组织目的而形成工作分工和协作关系的策划和安排过程，即用以帮助达到组织目的的有关角色、职务、权利、责任、流程、信息沟通、利益等的正式安排。

　　（2）组织结构设计的主要任务。在分析确立组织的基本目标和宗旨的基础上，明确组织的基本战略和核心能力，设计组织架构，明确部门使命与职责、岗位设置和职责与人员编制，建立清晰的权力体系，明确组织决策和冲突解决的规则或制度，建立各部门、各关键责任人的考核与激励机制，梳理组织基本业务流程和管理流程，并建立组织的内部协调和控制体系。

　　（3）组织结构设计包括：一是设计有效协调和控制内部权力、责任、资源分配和各种职能活动的正式组织机构；二是构造作为组织管理和决策过程基础的正式、非正式信息交流渠道；三是建立组织文化和组织管理规则。

　　（4）组织结构设计的原则。一是组织内各部分在组织整体经营目标下能充分发挥能力和达成各自目标；二是设计组织要充分了解组织业务和管理工作内容；_三是管理的幅度和层次要适度；四是正确处理管理中管理者与执行者的关系；五是管理组织中的职、权、责必须对等；六是权责明确；七是简化组织有利于组织协调和人力分配；八是组织要具有弹性，既能保持基本形态，又能适应各种环境条件的变化；九是组织状态要保持基本稳定。

　　（5）组织结构设计的作用。组织结构设计使组织各构成要素形成相互依赖的系统，在市场中保持协调一致，各要素的互补关系及组织协调战略目标的能力和执行的程度，给予组织一些特殊的、难以完全模仿的能力，形成组织竞争优势来源。

　　（6）管理幅度和管理层级。管理幅度又称管理宽度，是指在一个组织结构中，管理人员所能直接管理或控制的部属数目。这个数目是有限的，当超过这个限度时，管理的效率就会随之下降。因此主管人员要想有效地领导下属，就必须认真。考虑究竟能直接管辖多少下属的问题，即管理幅度的问题。确定管理幅度一般要考虑几个因素：一是计划制定的完善程度；二是工作任务的复杂程度；三是组织成员的经验和知识水平；四是完成工作任务需要的协调程度；五是组织信息沟通渠道的状况。管理层级又称管理层次，是指组织的纵向等级结构和层级数目。管理层级是以人类垂直分工和权力的等级属性为基础的。不同的行政组织起管理层级的多寡不同，多数可分上、中、下三级或高、中、低、基层四级。前者如通用的部、局、处三级建制，后者如国务院、省政府、县政府、乡政府四级领导体制。

　　不论哪一种层级组建方式，上下之间都有比较明确和严格的统属关系，是自上而下的金字塔结构。

　　（7）扁平化管理。扁平化管理是现代企业的一种新型管理模式，是指企业管理层级减少和管理效率提升。扁平化管理结构，有矩阵式结构、团队式结构、网络式结构等，强调以工作流程为中心、企业信息的充分交流、一级企业资源与权力的适当。扁平化管理有三层意思：一是减少管理层级：二是上级层级能映射更大面积的下级，从而提高管理效率；三是特殊的下级职能会被越级关注。

　　（8）组织有效性。Cohen和Baile/认为“组织有效性主要包括三个方面：第一、组织绩效，即组织的效率、生产力、反应速度、质量、顾客满意度以及创新等；第二、成员态度，成员满意度、承诺以及对管理层的信任等；第三、成员行为，即成员的缺勤、离职和安全等，指标设计重视成员行为对组织有效性的影响。”

　　三、国内外研究综述

　　综观国内外学者与实际工作者的研究成果，目前未发现与论题研究方向完全一致的直接文献资料。已有的文献资料均从与论题相关的某一方面进行论证研究，现将相关文献资料的一些观点整理归纳如下：

　　（一）国内研究综述

　　1.事业单位财务管理理论及实务

　　赵佩荣、姜青梅①提出“为满足市场经济和财政改革的需要，事业单位财务管理应该做到以下五点：（1）加强预算管理；（2）强化事业单位固定资产管理；（3）健全事业单位内部会计控制制度；（4）加强事业单位内部成本核算；（5）全面提高财务人员素质。”同时“在加强预算管理中，事业单位财务人员应该深入学习《预算法》，加强单位预算管理。”在强化事业单位固定资产管理中，应做好（1）建立健全固定资产管理制度；（2）建立固定资产清查制度；（3）加强对经营性资产的管理。“在健全事业单位内部会计控制制度中，应根据《会计法》、《内部会计控制规范》，建立健全事业单位内部会计控制制度，明确内部个单位和各部门人员应承担的责任范围。”冯永梅、王泽岗认为“我国传统的事业单位，主要以服务政府、完成国家任务为目标，资金来源主要靠财政拨付，决定了事业单位以‘执行预算’为目标的财务核算体系。”作者认为随着国家财政政策变革，事业单位经费来源渠道幵始呈现多元化发展趋势，因此提出“事业单位财务管理的新特点包括预算管理的复杂性、成本核算的规范性、决策信息的不对等性、财务管理的风险性。”刘志从农业事业单位财务管理的特点出发，提出农业事业单位在财务管理上应当转变职能，即由核算会计向管理会计转变、由单一记账向参谋角色转变、由围观管理像宏观管理转变、有重资金项目轻管理向争取资金与加强管理并重转变。

　　戴春国H人为“事业单位财务管理，是指事业单位按照国家有关部门的方针、政策、法规和财务制度的规定，有计划地筹集、分配和运用资金、对单位经济活动进行核算、财务监督与控制，以保证事业计划及任务的全面完成，它既是事业单位的重要内容，也是事业单位经济管理的核心。”,“在预算管理方面，事业单位的预算编制重视程度不高、预算编制方法不科学、预算编制时间仓促；预算执行相应也有众多问题，例如收入管理不规范、部门截留、挤占、挪用资金、设置账外账、私设小金库等现象严重；预算监督流于表面形式，并未起到真正作用。”对资产的计量、记录和报告不实，领导决策缺乏真实的会计信息。

　　2.事业单位财务管理问题及对策

　　张盼为“当前行政事业单位财务管理存在的问题包涵我国现有行政事业单位体制问题、制度不健全、制度执行不力、资产管理等四个方面。”建议（1）体制改革方面，应实行资金分类管理；严格履行借款合同并重申不准职工借支规定；明确预算外资金性质；取消单位收入过渡户，确保预算外资金金额上缴财政专户；逐步实行票款分离制度，从源头上堵塞漏洞，防范腐败。（2）制度完善方面：力n强财务制度建设、建立有效的支出约束机制；强化开支计划性，合理安排项目经费；严格经费支出管理，杜绝挥霍浪费现象；加强对原始票据报销传递程序管理、对原始票据源头管理；规范年终清理结算和财务结账。（3）监督完善方面，改革资金的分配方式，加强监督检査；幵展财务活动分析；加大对应收、应付款项的清理力度；查处应收账款业务的违规行为；依法确认坏账损失并及时核销。（4）提高财务人员素质方面，应强化财会人员的法律责任；加强思想和职业道德教育；加强会计核算，提高会计基础工作水平；实现会计电算化；加强培训，抓好继续教育；建立有效的激励约束机制。赵秋梅、靳玉平认为事业单位财务管理存在七个方面的问题：“（1）资产管理方面存在货币资金管理安全漏洞、固定资产管理不规范；（2）收入、支出管理方面存在自定项目乱收费、收支两条线管理方面存在问题；（3）往来款项管理方面存在应收款金额大、笔数多、时间长、回收难度大、少数单位手续制度不严，往来账不健全、某些单位挂账现象严重；（4）大型采购和基建项目上存在个人腐败现象；（5）多头：银行账户现象严重；（6）票据管理不规范；（7）财务报告编制不完整。”,作者分析了产生这些问题的深层次原因主要是法人负责制落实不好、内控不健全、监督缺乏、财务人员素质不高等四个方面，同时针对原因提出了相应的对策。

　　袁开宁在《新形势下我国行政事业单位财务管理创新探讨》中指出，“总体来看，我国行政事业单位财务管理的水平逐步提升，但还存在一些问题，主要包括以下几个方面：首先，我国行政事业单位对财务管理的认识度不够，尤其是实行国库集中制后，事业单位的财务管理制度亟待改革”,“其次，我国事业单位的相关预算编制不够完善”,“再次，事业单位通常缺乏有效的财务管理”,“资金申请的随意性较强”,“最后，事业单位的会计人员整体素质有待提高，监督机制在待完善”.作者提出“第一，事业单位要提高创新财务管理的认识度；第二，要完善预算编制，尽快转变就有的粗放式的预算方式，要细化年度预算，对项目资金使用进行严格编制，提高年度预算的参考价值；第三，要完善内部控制制度，加强对资金使用的监督力度，健全内部控制制度，强化资金管理。”.

　　3.事业单位内部控制

　　张国清、李建发提出“可以建立政府内部控制的法律法规基础、强化政府管理层的内部控制责任、建立恰当的内部控制标准等方面着手，构建我国政府机构的内部控制体系。”部分学者如何寒冰、张坚英等对内部控制的研究，主要是研究单位具体会计业务控制制度，从财务管理的角度提出单位如何加强财政资金的管理。主要集中在对事业单位财务管理易出现问题的环节，如货币资金管理、固定资产管理等，建立内部控制制度。

　　罗辉通过对私人部门经济学、会计学和管理学在公共部门中的发展应用，阐述了在市场经济条件下、在新公共管理理论与实践基础上，建立公共部门管理会计的重大意义，提出公共部门管理会计基本框架。罗飞等从管理会计的角度研究了事业单位建立内部成本核算制度。

　　4.财政预算管理改革
　　
　　我国部门预算的研究起步较晚，直到20世纪90年代才伴随部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购等预算改革的出台发展而幵始兴起，并逐步成为财政学研究重点，逐渐扩展延伸到政治学、管理学领域。针对部门预算改革措施，部分研究者提出了深化部门预算改革措施的思路，一是子部门预算综合性需要提高；二是推进权责发生制在预算领域的运用。作为现代企业财务管理的基本特征之一，权责发生制对于政府有利于形成更好的稳定长效的决策，有监督政府目标实现，从而有更好的预算决策；三是绩效预算制度需要建立。项目支出受政治作用力小，适合进行绩效管理，且其与公民利益息息相关，能够充分调动公众参与积极性，从技术层面讲，项目支出绩效评价技术难度小，这些作为原因，首先推进项目绩效预算管理，建立事前、事中和事后连贯的绩效评价体系，进而推动绩效理念普及、绩效预算开展。四是积极推进包含政府收支分类改革、滚动编制中长期预算、政府财政信息管理系统建设等在内的与政府预算改革配套的各项改革。

　　应益华、赖丹$分析了以建立包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类体系为目标的政府收支分类改革对事业单位财务管理的影响：“（1）消除预算、核算和决算一体化障碍；（2）有利于实现政府预算收入的完整性；（3）对细化部门预算提供了重要条件；（4）有利于提高事业单位会计核算。”.

　　在诸多财政管理改革中，财务集中核算在诸多学者看来是对行政事业单位财政资金监管中起到重要作用的核算机制。主要观点大致为会计核算中心职能和人员配备的重新确定、正确处理会计核算与财政资金监管的关系、会计责任主体的进一步明确、会计核算中心在运行模式上应考虑不同预算单位的具体情况、对会计集中核算审计的审计主体、操作流程的确定。

　　（二）国外研究综述

　　1.公共部门财政资金管理理论

　　西方国家对公共部门财政资金监管的研究一直十分重视，研究领域贯穿立法体制、机构设置、责任划分、审计监督等。美国学者卡恩·希尔德雷思着《公共部门财政管理理论》研究论述了公共部门财政管理的交易费用模型、公共投资管理中的信息部对称、劳务合同与公共财政管理之间的关系、预期理论与地方债券， 市场、公共财政管理的一般理论、政府财务报告、公共财政管理方法、财政分权、结构失衡管理和对财政决策、财政政策的影响、信息技术条件下的公共财政、美联邦政府财政管理改革等系列问题。

　　英国学者约翰。J.格林着《公共部门财务管理》概括总结了更大范围的公共部门活动，对公共部门财务管理涉及的内容、方式记性广泛介绍、探讨，对公共部门费用幵支的主要构成进行探讨，是基本会计概念和财务管理在非盈利部门的运用为大众所认知了解。