政府在重性精神疾病管理中作用的现状分析

　　第 2 章 政府在重性精神疾病管理中作用的现状分析。

　　2.1 国家精神卫生相关政策的介绍。

　　2.1.1 工作规划的发布。

　　近些年来，我国政府十分重视精神卫生事业的发展，从2000年至今相继出台了若干项促进精神卫生发展的相关工作规划与政策。总体来看，我国的精神卫生政策大概可以划分为3个阶段3:2000年至2004年的整体规划阶段，2005年至2007年的全社会意识阶段以及2008年之后的施行性政策阶段。为了开展对重性精神疾病患者的管理，保障普通民众的身心健康和社会的和谐稳定，同时考虑到精神卫生工作还需在诸多方面进行改革，因此制定长期的、具备前瞻性的规划将会更加有利于精神卫生事业的可持续发展。2002年4月10日，由卫生部、民政部、公安部和残联四部门联合印发了《中国精神卫生工作规划（2002-2010年）》（以下简称《规划》），从公共卫生的角度提出了10年之内提高群众精神卫生知识水平和提升精神疾病治疗率的总体目标。

　　《规划》确定了新时期精神卫生工作的重点干预人群，分别为儿童青少年、妇女、老年和受灾人群，同时将精神分裂症，抑郁症、双相情感障碍以及阿尔茨海默病列为重点防治的四种疾病。并且明确了精神卫生工作的六大具体目标：

　　第一是加强宣传和心理健康教育；第二是强化重点人群心理行为问题的干预力度；第三是改善精神卫生服务现状和强化保障措施；第四是构建功能完善的精神卫生管理体系和防治服务网络；第五是加强精神卫生专业人才队伍建设；第六是准确掌握精神疾病基本信息。《规划》从政府领导、健全法律法规、多渠道筹资和广泛宣传等角度提出了九大保障措施。针对建立健全精神卫生服务体系和网络方面，着重提出了要建立以精神卫生专科医院为主体，综合医院精神科为辅助，基层医疗卫生机构和社区康复机构为依托的健全的精神卫生防治服务网络。《规划》作为精神卫生领域的政策性文件，对2010年之前及今后的精神卫生工作均具有重要的指导意义，也表明了中国的精神卫生工作将进一步侧重疾病的预防与控制。

　　2.1.2 国务院指导意见出台。

　　2004年，国务院办公厅转发了《关于进一步加强精神卫生工作的指导意见》 4（以下简称《意见》），重申了上述《规划》中的精神卫生工作指导原则，遵循“政府领导、部门合作、社会参与”的工作机制，并提出对职业人群和被监管人群的心理行为问题进行重点干预。《意见》明确提出逐步将防治工作重点转移到社区和基层，建立健全精神卫生三级防治网络，不断探索符合我国国情的精神卫生工作发展思路，最大程度地预防和减少精神障碍的发生。《意见》还提出要加强社区和农村精神卫生工作，并重点强调了社区卫生服务机构在精神疾病患者治疗和康复中的作用和地位。上述意见的出台，体现了精神卫生防治工作由传统的医院为主模式逐步向社区治疗和康复过渡。为了确保上述意见的实施有充分的经费保障，《意见》还进一步提出地方各级人民政府要把精神卫生工作纳入国民经济和社会发展计划之中。

　　2.1.3 公共卫生领域的实践。

　　为了贯彻落实上述《规划》和《意见》，2004年精神卫生开始纳入公共卫生领域，我国政府启动了“中央补助地方重性精神疾病管理治疗项目”,简称“686项目”.该项目的主要目标是建立“医院、社区一体化”的综合防治重性精神疾病患者肇事肇祸行为的有效机制，提高精神疾病患者的治愈率及生活质量，降低患者的肇事肇祸率和致残率，同时普及精神卫生知识。截至2010年底，“686项目”在全国31个省、市、自治区共建档登记的重性精神疾病患者28万人，定期随访患者20万人次，提供免费药物治疗累计9.4万人次，免费收治患者1.24万人次。

　　多年的实践证实，“686项目”通过对增加药物种类、规范诊疗程序和采用综合性干预等手段的探索，改善了患者的服药依从性，并且巩固了治疗效果。北京和上海等一线城市率先建立的“医院社区一体化”的工作机制是吸收了精神科近几十年的发展成果，符合当前我国国情的精神卫生服务模式，为今后我国精神卫生政策的制定及行业发展奠定了坚实的基础。研究证实，“686项目”实施十年以来，“医院社区一体化”的工作模式不但满足了重性精神疾病患者的治疗需求，对维护社会稳定，促进民众身心健康，构建和谐社会也起到了重要作用。

　　2.1.4 2008 年之后的医改。

　　2008年1月15日，卫生部等17个部门联合印发了《全国精神卫生工作体系发展指导纲要（2008年-2015年）》（以下简称《发展纲要》）5.为了维护和促进公众心理健康，开展重性精神疾病的防治，《发展纲要》明确提出了“预防为主，防治结合，重点干预，广泛覆盖，依法管理”的基本工作原则，并着重建立与“政府领导、部门合作、社会参与”工作机制相适应的精神卫生工作体系。其中，实施重点干预的工作原则中，突出对重点人群的心理行为问题进行干预，要逐步建立健全重性精神疾病管理治疗网络，推进重性精神疾病管理工作的科学化和规范化，切实提高公众的自我防护意识，预防和减少肇事肇祸事件的发生。此外，《发展纲要》还强调了在区域卫生规划的基础上，合理配置精神卫生服务资源，优先重点满足重性精神疾病患者的救治和管理需求，并逐步实现精神卫生专业机构的功能分化。《发展纲要》进一步规范了地方精神卫生机构设置和建设的基本原则，鼓励其他条件适宜、利用率较低的医疗资源调整转制为精神卫生专业机构。《发展纲要》的颁布，是促进我国精神卫生事业改革和发展的重要举措，进一步明确了今后工作的重点：实行区域卫生规划，要求地方各级政府制定精神卫生服务体系建设与发展规划；精神卫生服务资源的配置应优先满足重性精神疾病的救治需求；新增机构主要设在综合医院精神科。

　　2008年3月5日，国务院《政府工作报告》6中提出，要加快推进卫生事业改革和发展的工作进程，在完善公共卫生服务体系方面，提出要加强精神疾病的预防与控制，把精神疾病防治控制摆上日程，全面推进精神卫生工作的发展。这是建国以来首次在国家的《政府工作报告》中明确提及与精神卫生相关的内容。

　　2008年12月1日，国家发改委和卫生部发布了《精神卫生专业机构建设指导意见（试行）》7,该《指导意见》明确规定了拟安排中央专项资金加强精神卫生专业机构的新建、迁建、改建和扩建项目。2009年1月7日，国家发改委等部门印发精神卫生防治体系建设的补充通知8,各地要依据本地区域卫生规划，统筹考虑、整合区域内的精神卫生资源，每个地市重点支持一所精神卫生专业机构的急性住院诊疗服务用房建设。这是我国首批对精神卫生专业机构硬件改造的大规模投资。2009年3月18日，国务院发布了《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）》9.该实施方案明确提出，从2009年开始定期为精神疾病患者等五类人群提供防治指导服务，并且要重点改善精神卫生等专业公共卫生机构的设施条件，并在政策投入上予以倾斜。

　　2009年7月7日，卫生部等部门联合下发了《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》10,社区重性精神疾病管理被纳入九类基本公共卫生服务项目。

　　7月22日，国务院办公厅印发了《医药卫生体制五项重点改革2009年工作安排》，该工作安排的重要意义在于正式将重性精神疾病患者的社区管理纳入政府免费提供的公共服务范围11.2013年5月1日，《中华人民共和国精神卫生法》正式实施，这部法律的颁布实施标志着我国精神卫生工作开始进入法制化、规范化的管理时代。《精神卫生法》的立法宗旨是为了发展精神卫生事业，规范精神卫生服务，维护精神障碍患者的合法权益。此外，该法律强调精神卫生工作实行预防为主的方针，坚持预防、治疗和康复相结合的原则；切实保障重性精神疾病患者的合法权益；维护公众和精神疾病患者的合法权益；合理分配各方责任，建立政府、家庭和社会共同承担的工作机制。本部法律的出台对保障精神疾病患者的合法权益、提高全民的心理健康水平，促进精神卫生事业的发展，具有重要的意义。

　　2.1.5 重性精神疾病管理治疗工作规范。

　　2012年，根据《全国精神卫生工作体系发展指导纲要（2008-2015年）》和《精神卫生防治体系建设与发展规划》的相关要求，卫生部制定了《重性精神疾病管理治疗工作规范》。

　　该规范明确了：（1）精神卫生机构、职责及保障条件；（2）患者的发现和登记；（3）社区？乡镇管理；（4）应急医疗处置；（5）人员培训与健康教育；（6）资料信息管理与工作总结、年度报表；（7）督导、考核与评估。这对规范重性精神疾病患者管理治疗工作具有重要的意义。

　　2.1.6 北京相关政策。

　　2007年3月1日，《北京市精神卫生条例》正式施行。依照条例规定，北京市5月份开始建立精神疾病分类报告和管理系统，医疗机构要对确诊患有精神疾病的患者情况定期向精神卫生中心进行报告，该条例的颁布旨在对精神疾病患者形成完整的管理链条12.

　　2011年，北京市政府印发了《北京市政府办公厅关于加强北京市精神卫生服务体系建设和发展工作的指导意见》，该意见明确要求在北京市精神卫生工作中建立政府领导、部门合作、社会参与的工作机制，确立应治尽治、应管尽管的工作目标，实行全程干预、个案管理的工作方法，明确了北京市“一个制度、三个体系、一个机制”的精神卫生工作基本框架。确定在5年内建立起与首都定位和北京市社会经济发展相适应的、可持续发展的精神卫生服务体系，为首都社会经济发展和人民群众的身心健康提供保障。“一个制度”是依据国务院办公厅批复的“精神卫生工作部际联席会议制度”,建立北京市精神卫生工作部门联席会议制度。 “三个体系”是建立精神疾病预防控制体系，建立精神疾病医疗救治体系，建立健全精神疾病护理康复体系。“一个机制”是建立重大灾害及突发公共事件后心理危机干预工作机制。

　　2011年，《健康北京“十二五”发展建设规划》正式颁布，提出在维护心理健康和改善精神卫生状况方面进行重点建设。根据不同人群的具体需求开展相应的心理健康教育与咨询活动；在三级综合医院增设心理科，改善区县精神病专科医院的硬件设施条件和水平，着力强化社区卫生机构精神卫生服务功能。力争到2015年，95%以上的重性精神疾病患者得到有效的治疗。