构建我国环境污染责任保险模式的对策研究

　　第 4 章 构建我国环境污染责任保险模式的对策研究

　　4.1 我国的环境污染责任保险采用附条件强制模式

　　本文在上述理论的基础上构建我国环境污染责任保险模式的理论框架，如图 5-1 所示。由于供需不足是导致环境污染责任保险市场失灵的重要原因，新构建的模式将合作的理念从供给方扩展到需求方，使政府、保险公司、公众及其它经济主体基于互利主义和集体主义，互利合作，达到资源共享和风险共担，从而产生合作剩余，使环境污染风险的保障在多方经济主体的合作下更有效率。

　　所谓“附条件强制责任保险模式”,是指在强制责任保险的基础之上，建立专门的环境污染风险保障基金，同时为投保人提供附加的激励“条件”.投保人一旦发生污染事故，而自身经济实力有限，或者自身的损失也较大，巨大的理赔金额可能导致企业破产时，可以使用“附加激励”,当企业已经履行了对受害者的赔偿责任后，由污染风险保障基金向投保人提供继续经营的资金，提供的方式可以使基金会入股或者控股，或者采用优惠贷款的方式，给企业注入经营所需资金，以提高企业参保的积极性。除此之外，如果环境污染事故特别巨大，损失特别严重时，可以由污染风险保障基金向受灾人提供一定的损失补偿，一方面提高受害人的补助金额，另一方面，降低保险公司的偿付风险，提高保险公司承保的积极性。
　　
　　4.1.1 必须进行强制投保

　　不管是从个体角度，还是从社会角度，环境污染责任保险都可以采取强制投保的方式。从个体角度来看，投保人和被保险人是保险费用的支付者，是污染事故的责任方，但是污染责任保险的收益人是受害者，而且环境责任风险的小概率特征使责任方存在侥幸心理，缺乏投保积极性，造成环境污染责任保险的有效需求不足；对保险人来说，环境污染责任险的保费比一般的商业财险低，而出险后个体赔付的金额却巨大，除非污染责任保险的标的达到了特定的规模，否则，保险公司可能陷入巨大的经营风险中去，这就导致保险公司不愿意扩大环境责任保险产品的供给，其供给量维持在最小的规模。如果采用非强制的投保模式，保险公司会在此情况下，厌恶风险，而不增加供给，使得环境责任保险市场上得不到有效的供给，导致供需不平衡，市场资源配置失灵。从社会角度来看，环境责任保险的社会管理特性有助于政府合理处理环境污染事故，保障受害者的合法权益。同时，由于，环境污染责任保险具有很强的正外部性，需要在市场资源配置的同时，增加政府有效供给，才能实现帕累托最优。下面从福利经济学的角度给出理论分析。

　　基本假设条件：

　　第一，由于环境污染责任保险存在较强的外部性，社会需求高于个体需求；第二，由于环境污染责任保险存在最小供给规模，因此在最小供给规模之下不存在供给曲线。环境污染责任保险的福利分析：图 5-2 的曲线 S、D1和 D2分别表示环境责任保险供给、个体需求和社会需求。由于 S 较强的正外部性，导致 D1需求远小于 S 的最小供给规模--M,在此情况下，供求市场不能形成正常的交易。与 D1不同，D2的需求量要远大于 D1,S 和 D2可能存在交点 O,价格在 O 时，实现供需平衡，这时，政府应该强制保险，实现社会福利的最大化。

　　如果政府不强制保险，这部分福利就无法转化为现实。因此，从理论上分析，政府强制市场达成交易能够增加社会净福利[152].

　　4.1.2 合理确定承保方式与附加条件

　　环境污染附条件强制责任险采用限额承保、分级浮动费率制。由于环境污染事故可能造成成千上万的公众受害，导致巨额赔偿，而保险公司作为风险中性者，在这种情况下一般不会愿意承担风险。因此，在强制的前提下，环境污染责任保险应采用限额承保，可由保险人从低到高，设计不同等级的保险金额，保额的设计基本能满足不同规模的生产经营者在善后理赔时的基本需要。这样，对投保人而言，可根据其经营规模及自身的经济实力选择合适的投保金额；同时，对保险人而言，设置固定限额相当于限制其承担的最高风险，有利于其经营的稳定性。

　　从环境污染强制责任保险费率的厘定考虑，虽然商业保险是以营利为目的，但强制责任保险却主要是出于对公共利益保护和社会正义实现的目的来考虑的，因此，保险费率的设定原则应遵循不盈不亏的原则，这也是大多数国家的强制责任保险设立的通行规则。根据国内外产品责任保险的费率厘定标准，再结合商业保险的操作模式，环境污染强制责任保险费率的厘定应主要考虑以下几个因素：第一，投保人所在行业、经营属性和可能对公众造成健康危害的风险大小；第二，投保人的经营规模和经营范围；第三，投保人的技术水平和质量管理水平。同时，为了防范不对称信息优势和道德风险，保险公司在制定保险费率时，不能一概而论，而是要根据投保人以往生产经营的事故率以及相关监管部门的检查报告等为客观依据，进行评估，实行浮动保险费率制。

　　另外，生产经营者在投保后可获得灾后低息贷款的附加优惠条件。面对一些非常规突发环境污染事件带来的巨额损失赔偿，除了保险公司为受害第三方提供限额以内的损失补偿外，生产经营者自身往往也要产生大笔费用支出，再加上自身经营中断和名誉受损，可能最终导致企业破产、倒闭。因此，对于一些信誉度一直较高的品牌企业，可以在灾后为其提供在期限、额度、利率上都有优惠的贷款政策，保证企业的持续经营，一方面提高投保人的积极性，另一方面，还可以促进民族企业的发展。

　　4.1.3 建立环境污染事故风险保障基金

　　如图 5-3 所示，环境污染事故风险保障基金由两部分构成：保险基金和补偿基金。
　　
　　（1）保险基金保险基金主要从保费收入中根据一定的比例进行提取，保险公司在承保后，以再保险的方式向风险保障基金缴纳一定的保费，将大部分承保风险转移到保障基金中去，同时，后者以同样方式，将承保风险转移到国际保险市场。同时，根据保险公司的规模、市场比重和经济效益，政府划定保险公司自留风险的比例。这样，不但可以将商业保险纳入环境污染损失补偿机制中去，发挥商业保险稳定器的作用，还可以吸收部分承保风险，降低保险公司经营环境污染责任保险的风险。同时，随着各种数据和经验的积累，可以将一定的风险保障基金投入到商业保险市场，发挥风险保障基金的更大效用。

　　（2）补偿基金补偿基金的本质属性是其“补充性”,主要用于商业保险赔偿之外。一方面，可用于事故发生刚刚发生之后，为保证受害方及时治疗而即时垫付的医疗救治费用；另一方面，在事故发生诉讼程序结束后，由于致害方无力承担赔偿费用、或赔偿不足时，可先由补偿基金支付费用，以保障受害人的权益。在环境污染事故发生后，根据环境污染强制责任保险制度，损失赔偿首先由保险公司承担。但是，保险公司是严格按照合同约定承担给付保险金的义务，为了控制保险人的偿付能力风险和保证其经营的稳定定，强制责任保险通常都采用限额承保，并严格约定其承保责任。因此，相比于民事赔偿，责任保险在一定程度上可以弥补其不足，但是在责任保险建立初期，责任保险制度不可能完全补偿受害人的损失，有的时候，补偿也不够及时。

　　为了保证应急资金供给的及时性和充足性，建立重大环境污染事故补偿基金。基金资金的主要来源是政府财政。由于环境污染事故损失补偿具有很强的正外部性特征，因此，首先由政府财政注资建立补偿基金的启动资金，再通过每年的财政预算，有计划性的给予补偿基金财政拨款。财政拨款可来自于政府预备费、对食品生产经营者的行政罚款以及行政许可费用等渠道。

　　补偿基金的另一个资金来源是投保生产经营者。作为环境污染事故的首要责任人，由其出资对受害人进行补偿是合情合理的，更体现了企业社会责任的履行。但是补偿基金的征缴不再对所有生产经营者实施强制，只对上一年度环保部门检查不合格的经营单位强制征收，时效为三年，如果连续三年产品质量抽查中没有再出现质量问题，第四年可以不再强制。在这样的征缴方式下，可以转变企业经营者思想，提升其自身约束力，有效激励其降低环境风险，同时也可有效避免由守法企业来为不法企业买单的现象发生。为了降低补偿基金的征收成本，建议企业环境污染补偿基金的缴纳由税务机关负责，企业在缴纳税收时，一同缴纳，再由税务机关进行汇总和划转。

　　（3）环境污染事故风险保障基金的赔（给）付流程重大环境污染事故发生后，受害消费者得到的损失赔付应首先来源于保险赔偿，按照不同的分保方式和损失赔偿的数额大小，保险赔偿金额由商业保险公司单独承担，或与环境污染事故风险保障基金中的保险基金共同承担；如果环境污染事故造成损失较大，保险赔偿金已不能弥补其损失，受害消费者理应从环境污染事故的责任方获得第二层次的赔偿；对于一些非常规环境污染事故而言，上述两个层次的赔偿都不足以弥补受害消费者的损失时，由环境污染事故风险保障基金中的补偿基金提供第三个层次的损失补偿。相比于赔偿金，补偿基金更多强调是“补偿性”和“公益性”,尤其是“补偿性”,因此，其拨付的方式、条件和程序应该进行严格的限定，避免发生混乱。

　　对于投保的生产经营商而言，除了强制保险制度带来的保险金额赔偿外，还可以从补偿基金中获得事故发生后的应急贷款，保证了其生产的持续性。

　　4.2 完善我国发展环境污染责任保险的相关政策

　　要保证上述环境污染附条件强制责任保险模式的顺利实施和良性发展，还需要政府和保险公司提供相关政策和制度上的支持，具体有以下几个方面：

　　第一，完善环境污染责任保险相关法律法规，提供法律支持从总体上看，环保法律法规在我国存在很大缺陷，尤其缺少污染赔偿方面的具体法律规定，加之执法力度不够严格，配套的法律法规建设相对滞后，对排污者在客观条件下形成压力很小。而法律制度的健全与执行力度在环境责任保险发展方面起着决定性作用。因此，只有进一步进行提升相关法律法规，当法律细化到每一个步骤时，在处理环境问题是我们才可以做到有法可依，从而能够促进我国环境责任保险的平稳快速发展。现阶段可考虑在已有环境相关法律条款中，如《环境保护法》、《大气污染防治法》新增环境污染责任保险有关条款，明确环境污染损害赔偿的原则、主体、范围、标准、举证责任、请求权时等。

　　第二，完善追责制度1刑事责任，大幅提高致害赔偿成本。当企业自身具备环保意识，主动为预防环境事故买单时，才能让企业对环境责任保险提高认识，自发性投保。改变长久以来仅依靠行政处罚手段进行处罚，从多种渠道追究赔偿责任。建立相关法律时，应明确施害方应承担的赔偿责任、赔偿范围、赔偿计算标准，特别是属于间接损失的环境损害修复费用等也要明确在案，并将追责制度落到实处，而不仅仅只是宣传。

　　第三，健全环境管理体制，逐步完善配套机制首先，政府角度，政府相关部门应该引导履行企业环境污染责任保险责任，将企业环境污染责任保险责任履行情况与企业污染治理补偿资金和环保评优等相挂钩，提高企业在这方面的风险防范意识。其次，要建立专门的风险数据库，根据各地的试点情况，以高危害行业为突破口，对企业的环境污染事故进行收集和记录，对发生过环境污染的企业实行备案制，逐步建立起全国性的污染理赔数据平台，破除区划限制，实现信息共享，为保险公司创新污染责任保险产品和建立浮动费率机制提供数据支持。再者，引入第三方损失评估和责任认定鉴定的专业机构，健全环境污染事故勘查、定损与责任认定机制“①.最后，要积极对环境管理体制进行创新，强调政府管理与保险机制相结合，建立应对重大环境污染事故的应急协调机制。

　　第四，健全环境风险评估和投保程序强调环境污染责任保险流程控制，在企业投保或者续保之前，应该委托专门的风险评估机构进行环境污染风险评估，积极寻求风险评估中介结构的技术和服务支持。使得保费的厘定和风险系数尽量成正比，从而使得在企业能够负担的前提条件下，保障保险公司的正常甚至超速发展，从而促进保险行业的快速发展。第五，加强对保险公司的指导和支持，稳步推进试点工作首先，应该根据市场需求，创新环境污染责任保险产品，扩大环境责任保险的保障范围，合理制定保险产品的费率，适当提高限额。在环境污染责任保险发展初期，强调对直接造成的损失的补偿，待环境污染责任保险发展成熟后，可以根据实际情况和条件，将保障范围扩展至间接损失以及环境恢复等责任。二是向国外公司学习成熟经验，加强各保险公司之间的协作，由保险行业主管部门牵头，建立保险公司共同的信息平台资源共享。加大引进专业人才力度的同时，注重创造企业内部培养机会。构建合理的人力资源体系，建立具有专业背景且从业经验丰富的人才队伍。逐步提升行业承保、理赔专业技术水平。三是督促保险公司提升客户服务水平，发挥自身优势，提高企业风险意识，积极引导保险公司进行自身经营风险排查，对其风险评估工作进行指导和帮助，以提高企业对保险公司的信任度，提高企业对环境污染责任保险的认知，进一步提升对该保险的认可度，从而达到自愿投保的良性循环。

　　4.3 完善环境污染责任险险种

　　从保险业的发展模式和保险制度的自身特点可以从以下几个角度进行环境责任保险的完善。

　　第一，扩大保险责任范围由于我国乃至全球的经济、科技、法律等的快速发展，诸多因素对环境责任的影响，为数不多的环境责任保险是不能满足企业转嫁风险的需求，所以，环境责任保险的范围迫切的需要扩大。扩大保险责任范围，虽然从表面上看增大了企业的负担，但是就长远利益来看，更会进一步提高赔付率，企业本身还是最终受益者。由于我国环境污染责任保险发展相对较晚，相关机制还很不健全，所以要根据实际情况来分析，等相关制度成熟以后，继续扩大环境责任保险的责任范围，逐渐的将持续性的环境污染事故纳入承保范围，可参考法国”分步走“的做法。生态损害补偿也是必然发展趋势。

　　第二，加强针对性强保险产品的设计，适当降低保险费率就我国环境污染存在的问题现状进行调查研究，根据我国不同地区不同行业的特点进行产品设计，设计出更多针对性强的保险产品。与此同时还可以根据不同的保险产品适当调整保险费率，增加环境责任保险在企业中的认知度，进而调动企业的信心和积极性。当我们的环境污染了，生存条件遭到损害，从长远发展角度看，我们的发展也都是为了更好的生活，如果生存条件都不存在了，我们所做的一切也将失去意义。

　　第三，确立第三人的保险给付请求权，明确保险人履行给付义务的时间由于环境危害的自身特点以及处理环境危害的复杂性，在保险人责任确定方面困难重重，由被保险人单独实现赔偿更是难上加难。为了保障受害人的利益，应该赋予环境污染受害人的保险请求权，一旦侵权发生，环境污染受害人有权向保险公司根据法定程序，诉诸理赔。本文认为，当损害行为造成受害人发生损失时，保险公司就应该开始启动给付机制。对受害人何时、何条件下可以要求保险公司支付赔偿金进行详细和明确的规定，以及时有效地发挥环境污染责任保险的救济功能。

　　第四，提高环境责任保险的索赔时效环境污染相关事故发生之后，其后果具有累积性和潜伏性等特点，所引发的后果在很长一段时间后才会被察觉，几年甚至是几十年。该时间的不确定性，在发生污染损害时，严重影响了保险人对被保险人所造成伤害的长期赔偿责任进行确认及划分。为了平衡保险人和被保险人双方的权益，保障保险业的健康快速发展，可以借鉴国外的经验，保险期间可设置为 30 年甚至更长时间，如果对于后果明显并且确定的，索赔时效可以定在 3 年甚至是更短的是时间。

　　第五，发展保险中介机构，监管环境风险环境污染涉及范围之广泛，在要求企业增强环境的风险管理的同时，还应该注重保险中介机构的发展，发挥其在防范环境污染风险上的积极作用。根据《保险法》36 条规定，投保人应当遵守国家有关消防、安全、生产操作、劳动方面的规定，维护保险标的安全①.为了减轻环境污染对企业和国家造成的影响，维护社会公众的利益，在发展经济的同时实现生态文明，从长远角度、维护子孙后代的利益，环境污染责任保险必将尽快推行，在立法保证的前提下，采取强制的手段无疑是恰当的选择，由点及面，各方面逐步成熟之后逐步在全国范围之内推行。