中国环境污染责任保险的发展概况

　　第 2 章 中国环境污染责任保险的发展概况

　　2.1 构建中国环境污染责任保险模式的理论基础

　　2.1.1 新公共危机管理理论

　　自上世纪 80 年代以来，西方发达国家为了应对财政和政府信任危机、财政绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。政府管理的运作发生了由传统的到先进、官僚到民主、缺乏弹性到以市场为导向的转变，新公共管理应用而生，并发挥了积极的作用。根据新公共管理理论，公共危机事件的管理需要以市场为导向，通过对经济和效率的评价来理性处理问题。特别是在应对公共危机事件造成的巨大财产损失时，比较传统的有财政补偿和保险合同补偿两种方式，理性的选择应该更多使用保险补偿，因为无论从补偿程度、补偿速度还是补偿效果上，保险合同补偿更具优势，保险参与公共危机事件管理，不但能有效规避财政补偿可能会产生的副作用--财政赤字，还能迅速恢复和重建受损生产要素，为国民经济的后续发展产生积极作用。

　　2.1.2 新公共服务理论

　　新公共服务理论是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中扮演角色的一套理论，该理论认为，政府应由原来的掌舵型向服务型转变，服务是政府必须贯彻执行的宗旨。该理论的基本主旨是管理社会公共事务应作为政府的主要职责，如何为社会公众提供有效的公共服务是基本方向，如何建立具有整合力、回应力的管理机制，在发生公共危机时，政府不再作为主要承担后果的主体，放弃主宰权，充分调动发挥社会、团体及个人能力主动应对危机，以公共服务型政府的新姿态出险，从而实现了以人为本的公共服务理念。

　　2.1.3 合作经济学理论

　　关于竞争还是合作，经济学对此研究由来已久，传统经济学以“竞争”为主线，构建了自身的理论体系，关于“合作”的研究，经济学研究较少，而且也不够系统，在国内方面，国内学者黄少安（2000）最早提出了合作经济学的构想，他认为“合作主义”是合作经济学的哲学基础，人类经济行为的“合作”与“竞争”并不是完全对立的，只是因为经济行为角度的不同，导致两者有所区分，竞争和合作，作为经济活动的两个方面，两者的关系是一种既对立又统一的关系。合作经济学并不排斥“功利主义”和“自由主义”,它只是从“合作”的角度强调利益关系， 强调合作在特定经济条件下，对双方乃至社会的有利性，从而实现多元主体的利益最大化，从而实现“双赢”甚至“多赢”.杨立岩（2001）指出：合作是指行为人各方共同努力，争取将总剩余做大，然后各方再参与分配的过程。合作与竞争的效率受到其当时所处的成本收益条件的影响，不能说竞争的效率就一定高于合作，也不能说合作的效率就一定高于竞争，除了成本收益条件的影响，还受到企业文化等非正式制度的影响。如果所有的生产和消费领域，都实现“合作”的话，那么“合作”将实现整个社会领域的社会福利最大化。

　　从环境污染责任保险的供给者角度，主流经济学中所倡导的“竞争”、“功利主义”最终将导致保险市场供给失灵。从环境污染责任保险的需求者来看，每个消费者都追求个人效用的最大化，公共物品的非排他性导致消费者需求不足，同样造成市场失灵。因而，对于具有公共物品性质的环境污染责任保险而言，从合作的角度去考虑问题，将比竞争更加有效率。

　　2.1.4 可保风险扩展理论

　　传统的可保风险理论是以大数法则为基础，要求可保风险必须是纯粹风险而非投机风险，其发生是偶然的、意外的、并伴有大量标的均有遭受重大损失的可能。但是对于一些小概率大损失的重大灾害事件，或大概率累计损失重大的高风险事件，所引起的损失个体之间不是相互独立，而是具有较强的关联性，这与“大数法则”相矛盾。按照传统可保风险理论，环境责任风险是不可保的。

　　可保风险扩展理论将可保风险的边界不断拓宽，不但将重大灾害风险等纯粹风险也纳入可保范畴，而且将承保范畴从纯粹风险拓展到投机风险。扩展的可保风险边界是一个相对概念，并不存在绝对的界限，在现代生活中，随着经济、社会、政治各方面的变化，新的风险也随之出现，从而引发新的保险需求。扩展理论认为，大数法则适用于保险经营，但是这不意味着其是唯一的真理，在保险经营实务中，不具有独立性的和同质性的纯粹风险同样值得承保，比如航天、巨灾和核能保险。通过同一国家或地区不同保险公司之间的共同保险，不同国家或地区之间的再保险，建立风险准备金，以及国家财政的介入和被保险人风险共担等等方式，是可以回避大数法则的限制性条件的。

　　2.2 中国环境污染责任保险主要承保责任及范围

　　通过对环境污染责任保险类型的拆分和归纳，中国环境污染责任保险的主要承保责任可以划分为五个方面：

　　首先，污染损害责任，即由污染事件对第三方受害人承担的损害赔偿责任。其次，区域内的清理责任，发生污染后，清理和处置污染区域的责任，以属地清理责任保险为代表。再者，合同承包商环境损害责任，常见于建筑施工中石棉、铅作业项目中。还有，补救止损责任，这主要是弥补清理责任的缺陷，属地清理责任具有较强的地域限制，而污染事故是长期性，有的污染事件范围较大，针对在场地清理过程中产生的超出属地清理责任保险最高限额的实际费用的责任属于补救止损责任的范畴。最后，环境职业失误或疏忽责任， 包含了环境规划师、咨询师、实验室等在内的专业环境服务领域，由于其疏忽或者失误，导致项目的实施引起了环境污染所应该承担的责任①.

　　2.3 中国环境污染责任保险各地试点发展情况

　　据统计，目前中国已在十多个省、市、自治区开展环境污染强制责任保险试点，投保企业共计 2000 多家，保险金额近 200 亿元，而且各地区环境污染责任保险的覆盖面正在逐步扩大。

　　湖南省是最早实行环境污染责任保险试点工作的省份，早在 2009 年中国保险监督管理委员会湖南监管局与环境保护局联合发布了《关于开展环境污染责任保险试点工作的指导意见》，要求 2009 年湖南长株潭都市圈内的所有试点企业，需要投保环境责任保险，并在下一年争取覆盖到全省的其他试点企业。除此之外，2012 年 6 月份至 12 月份，广东省、内蒙古自治区和陕西省的环保主管部门和保险主管部门先后联合出台了各省推行环境污染责任保险试点的指导或者实施意见。而河北省将于 2014 年起全面推行环境污染强制责任保险制度。

　　与此同时，保险产品范围不断扩大，品种不断推陈出新，多家保险公司设计出新的产品，保障能力得到初步体现。2009 年，农药制造企业--株洲昊华公司发生氯化氢泄露事件，对发生地附近的居民生活用地产生了污染，经保险公司现场核查确定保险责任后，赔付当地 120 户居民 1.1 万元赔偿款，而事故发生时距该公司投保环境责任保险仅过去两个月。2011 年 6 月，由中海油和康菲石油合作开发的中国国内最大的海上油气田蓬莱 19-3 发生大规模的油泄漏事件，不仅造成了渤海湾海水面积 840 平方公里的海水恶化成四类，同时也对环渤海的山东、河北、辽宁、天津三省一市的经济造成了重大损失。此次事故于 2012 年五一假期以后公布了其前后两次的官方索赔共计 30.33 亿元（包括 2012 年年初农业部的 13.5 亿渔业资源赔偿协议），其中美国康菲国际石油有限公司支付 23.03 亿元，中国海洋石油总公司支付 7.3 亿元。国家海洋法专家刘家沂在接受《科技日报》的访谈时指出：“中国目前还没有建立海洋生态损害赔偿机制，因此责任保险是解决海洋生态损害赔付的重要经济手段。在中国较为成熟的海洋生态损害法律制度基础之上，在海洋领域试行生态损害责任保险是可行的①.

　　在我国，环境责任保险业务的开展情况是：落实范围小，全国 34 个省级行政区，已开展了相关试点工作的仅三分之一左右，而且在这几个省份中的保险规模也很有限，只有少数的企业投保，并且投保企业数量也是逐步下降的趋势。甚至有些城市因无企业投保，该项业务已经处于停顿状态。

　　2.4 中国环境污染责任保险发展存在的主要问题

　　从全面的发展角度看，开展环境责任保险的初步工作并不成功。从整个环境保护大环境讲，目前还没有完善的环境责任保险制度，也没有其相关的专门立法，所以，我国开发环境责任保险存在很多问题：

　　2.4.1 政府重视程度不够

　　改革开放以来，从国家到地方，多以经济发展为首要目的，城市盲目扩张，挪用大量耕地、林地、城市绿地，而对于经济发展过快导致的副作用估计不足、重视程度不够，其中环境污染问题最为突出。近年来，各地污染事件频发，仅 2013 年 1 月全国 30 个省（区、市）遭遇雾霾天气，世界上大气污染最严重的 10 个城市中有 7 个在中国！ ”北京咳“一词的诞生也印证了中国正面临着前所未有的环境污染问题。

　　2.4.2 政府宣传力度不够

　　目前，在各大主流媒体的公益宣传中，关于环境污染问题的宣传，仅浮于表面，多为号召全民提高环境保护意识，鲜有就如何有效防范治理各类环境污染问题的专题报道。与此同时，公众对保险的认知多数停留在人寿保险、机动车保险，对环境污染责任保险知之甚少，导致该保险推广起来，困难重重。