千山风景区公共安全及其预警管理现状分析

　　第三章 千山风景区公共安全及其预警管理现状分析

　　一、千山风景区的简介

　　"千山，古称积翠山，又名千顶山、千华山、千朵莲花山。千山系长白山的余脉，整个山脉呈东北、西南走向，"东临鸭绿江，西襟辽河，南临渤海，北接长白，具有得天独厚的地理位置和自然条件，自古以来就有"弥勒福地，唯美千山"之美誉。"千山为"园林寺庙山岳型风景区".1982年被列入首批国家重点风景名胜区；1999年被授予全国文明风景旅游示范点；2002年被评为 AAAA 级国家旅游区。""千山风景名胜区位于鞍山市区东南17公里处，总面积125平方千米，其中行政管辖面积72平方公里，保护地带面积53平方公里。"其中游览面积为44平方千米，保护区面积为81平方千米，森林覆盖率为96%,人口1万人，所辖4个村（韩家峪村、庙儿台村、倪家台村、上石桥村）。按服务功能划分为旅游观光区、农家院休闲区、温泉度假区三个服务区，旅游观光区由大佛景区、天上天景区、五佛顶景区、桃花溪谷、仙人台国家森林公园和通明山景区六个游览区构成，有景点400余处。现有客运索道三条，分别为：大佛索道、五佛顶索道和天上天索道，景区内另有电瓶观光车125台，仿火车客运车辆2台。农家院休闲区由130余家农家院组成，拥有餐饮、娱乐、采摘等各种休闲功能。温泉度假区由具有一定规模的宾馆、酒店、游泳馆、洗浴休闲中心等21家服务单位组成。千山风景区区域内没有生产和开采企业。

　　二、千山风景区公共安全隐患综述。

　　

　　（一）自然灾害
　　
　　辽东半岛丘陵区，以千山山脉为主干，主要自然灾害是暴雨泥石流、干旱及水土流失。伴有雷声和闪电现象的天气，气象上称为雷暴。雷暴的水平范围为几千米到几万米，通常伴随暴雨、大风，能量巨大，具有极强的杀伤力。雷电会击毙人或动物，闪电则易引发火灾，尤其千山风景区树木葱郁，更易成为雷电目标。

　　除此之外，暴雨还能引起泥石流等地质灾害。

　　自然灾害的发生我们无法阻挡，但我们可以做好雷暴及其相关灾害的预防工作，尽最大努力保护生命财产安全。作为千山管理委员会的政府相关部门，首先应重视气象局对雷暴灾害做出的预测，同时加强对形成异常天气气候规律的认识，有助于灾害时的积极应对；其次，应加强千山风景区的防汛排水设施建设，如水库、排灌系统等；再次，名胜区建筑物众多，需要安装避雷装置并定期排检；最后，保护植被、绿化环境，从而保护坡面、固结土层，也是改善气候、防治泥石流等地质灾害的有效方法。

　　（二）人为灾害

　　千山是国家级风景名胜区，素以植被繁茂、景色秀丽而着称。入春以来，风大、物燥，火险等级升高，擅自野外动火，极易引发森林火灾。其中，清明节是中国人传统的扫墓祭祖时节，国家又将清明临近的三天定为法定假日。此时，草木干枯，加上清明时节上坟烧香烧纸、燃放烟花爆竹不良习惯，户外踏青、旅游休闲人员众多，森林防火形势极为严峻。此外，近年来，部分寺庙对燃香活动管理力度不够，出售及诱导游客和信徒烧高香，污染了景区生态环境，存在严重的火灾安全隐患，侵犯消费者合法权益，社会各方面反响强烈。

　　针对此形势，为认真贯彻《中华人民共和国消防法》、《森林防火条例》、《鞍山千山风景名胜区条例》，做好护林防火工作，有效地保护森林资源和人民生命财产安全，严防火灾发生，鞍山市千山风景名胜区防火指挥部特于 2012 年 3 月24 日发布护林防火通告，具体内容如下：从每年的 10 月 1 日起至来年 5 月 31日，为森林防火期。其中从 3 月 10 日至 5 月 20 日，10 月 1 日到 11 月 15 日，为春、秋两季高火险期。高火险期内严禁一切野外用火行为，如：野炊、烧荒、烧茬子、烧秸杆、烧垃圾及果树病枝、上坟烧纸、烧香、燃放烟花爆竹等等；严禁在林内实弹射击演练、爆破等活动。违反上述规定，视情节按《森林防火条例》

　　处以 200 至 3000 元的罚款，造成火灾者，依法惩处。因管理疏漏而引起森林火灾，要追究相关负责人的经济和法律责任。防火期内进入景区的车辆，要安装相关的防火装置等。

　　（三）突发事故

　　根据突发事件发生原因、机理、过程、性质和危害对象，"将其分为四大类：

　　自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。其中，事故灾难主要包括工矿商贸企业各类安全事故、公共设施和设备事故、核辐射事故、环境污染、生态污染破坏事件等；"[9]公共卫生事件主要包括传染病疫情、群体性不明原因的疾病、食品安全、动物疫情及其它严重影响公共健康和生命安全的事件；社会安全事件主要包括自然灾害、恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、网络与信息安全事件、涉外突发事件、群体性事件等。而千山风景区潜在的突发性事故可能包括交通事故、公共设施和设备事故、环境污染、生态污染破坏事件、群体食物中毒事件、群体冲突事件等等。

　　经安监局调查核实，千山管委会 2011 年度共发生七起安全生产事故。其中发生旅游客运车队车辆交通事故四起，无责任主体事故三起：5 月 8 日，驾驶员王静在导游处门前忽视了望将导游员马莹刮倒；5 月 10 日，驾驶员马明左转进入钟灵充电场时忽视了望将游客张杰刮倒；8 月 2 日，驾驶员冯游巡线过程中忽视了望倒车将一游客撞倒；10 月 2 日晚，驾驶员张春学送通勤时在路仙村饭店道口因对面大货灯光变换视线不清将饭店老板撞至重伤。5 月 2 日下午 15 时许，一游客行至财富宫至鎏金庵约 15 米处，一枯枝因风大坠落致该游客惊吓，后在搬运枯枝过程中将该游客头部刮碰未受伤；5 月 14 日 10:30 左右，大佛景区大佛塔附近路灯因风大将路灯罩吹落致一名游客头部刮伤；5 月 17 日下午 14 时许，游客杜晓梅游览至普安观至五佛顶路线时，五佛顶一破铁盆因风大刮落致使杜晓梅左手臂刮伤。

　　屡起突发事故揭示了千山风景区公共安全管理方面存在的问题。突发性事故具有突发性、危害性、紧迫性和不确定性等特征，这些特征要求有关部门针对这类事故及时做出非常态反应，这就需要构建一个完整的安全系统网，对千山风景区安全管理部门提出了更高的要求。

　　三、千山风景区公共安全预警管理现状综述

　　（一）参与千山风景区公共安全预警管理的若干主要部门职责.

　　1.千山风景区管委会日常事务

　　（1）实施安全策略，并在该地区进行整体布局，规划安全生产的中长期发展，使之与国民经济和社会发展的安全生产工作相辅相成。推广和实施国家有关安全生产发展的法律和准则，对大型生产的安全措施进行研究。

　　（2）监督并协助主管部门落实安全生产监督管理工作，指导解决重大问题。完善安全生产制度体系，具体包括安全生产制度、保障监督、控制制度和奖惩制度。

　　（3）保证基础设施建设、监控警用器材、事故救援设备的安全性，加强安全宣传教育并制定激励措施：如加大专项投资、执行有助于安全生产的政府相关政策。

　　（4）建立并完善安全应急救援体系，健全包含安全生产应急预案在内的应急指挥机制，并定期或不定期地举办应急救援练兵活动。

　　2.千山风景区安全生产委员会办公室及其主要任务

　　安全生产委员会办公室，在工作中负责各项具体管理事项，其职责为：研究安全生产措施并提出主要政策建议。拟定生产安全年度指标计划并执行相关的考核项目。负责显着风险事故的相关手续办理与调查，并兼管单位成员的日常联络。

　　3.千山风景区安全生产监督管理局的主要职责

　　负责宣传贯彻上级部门安全生产方面法律法规，接管该地区总的安全生产监督管理事项，监测和评价所有活动、事故调查和问责制的实施。负责安全和应急管理综合监督，咨询和协调安全生产应急救援工作，对跨区域安全生产事故与执法情况进行统一的分析总结。督促区域范围的安全生产管理机构进行员工安全教育培训，以增强相关人员的安全生产意识与安全操作技能。对在职人员也要进行定期安全技能排查。

　　4.千山风景区综合执法局的工作范围

　　负责占道经营、无照流动商贩、燃气、户外广告、校园周边环境秩序整治等领域的安全生产工作；负责杜绝新违章建筑、设施等的发生和现存违章建筑、设施的拆除安全监管工作；负责打击非法采矿等违法行为，杜绝地质灾害发生。

　　（二）千山风景区的公共安全预警管理工作

　　千山风景名胜区管理委员会的安全生产工作在市政府的正确领导下，在市安监局直接领导下，认真贯彻执行上级有关安全生产的方针政策，深入开展百日安全生产大检查和"打非治违"等专项行动，不断健全安全监管制度、完善责任主体、强化综合监管、增强执法监察频次、加大隐患排查和治理力度，围绕创建平安景区，全面抓好风景区各项安全生产监管工作，取得了较为明显的成效，有效杜绝了各类安全生产事故的发生。为地区的经济发展与构建和谐景区创建了安全稳定的旅游环境。深入扎实推进"安全生产年"各项活动，2013年未发生商工贸安全生产责任事故，交通事故一起，死亡一人，占控制目标的33.3%.各项目标管理均在市下达的控制目标之内。现具体介绍如下：

　　1.加强领导、有效整治，提高景区安全生产实效

　　为了切实履行兴一方经济，保一方平安的职责，千山风景区安监局牢固树立"旅游就是服务"、"没有安全就没有旅游"的安全服务意识，协助千山风景区安委会把景区安全生产工作作为优化旅游投资环境的头等大事来抓。2013 年千山风景名胜区管委会共投入 1800 万元安全生产专项资金对北部景区电线、电话线、网线进行了"三线"入地工作，对景区整体环境和安全生产工作起到积极作用。

　　同时千山风景名胜区管委会已将安全生产工作列入重要议事日程，多次组织召开安全生产工作专题的研究会议，并每季度召开一次全区安全生产工作例会，在会上主要事务为总结前一季度的安全生产工作情况，并安排分配接下来的安全生产工作。安全工作常抓不懈。坚持领导检查制度，特别是春节、清明、端午、"五一"、"十一"等重大节日前的安全生产大检查，均组成由管委会钱程副主任带队，安监局牵头，部门参加联合检查组，深入景区基层开展安全生产工作督查，排查隐患，对查出的安全隐患限期改正。有效地促进了安全生产各项工作落实。

　　2.积极开展各类隐患排查整治活动

　　景区安监局制定了"打非治违"专项行动实施方案，并召开专题会议进行部署，通过定期召开的安全生产工作会议，促进各项工作的落实。景区安监局携同相关单位深入基层和生产一线，对全景区的主要景点、人员密集场所、寺庙道观、道路交通、建筑施工、学校、食品卫生安全、森林防火等重点环节，进行全面隐患排查整治。在检查中，严格按照市政府提出的要求，对各单位、各部门存在的安全隐患进行过"筛子",认真仔细检查、查清各类隐患。并按照规定，分别确定整改措施、整改时限和责任单位。春节、"五一"、端午节等重大节日期间，安监局携同公安、林业、消防、设备行政处及市技术监督局。重点开展了烟花爆竹、景区道路交通、特种设备、防洪防汛等联合检查行动，检查重点区域和单位，查处多项各类隐患，并下达现场检查笔录，确保了重大节假日旅游安全。4 月份，积极开展了特种设备安全专项检查行动，确保了景区三条索道，125 台电瓶观光车等特种设备年检率 100%,特种人员操作证年检率 100%.6 月份，以开展 "安全生产月"活动为契机，围绕"安全发展、科学发展"主题，通过发放宣传单、悬挂横幅、参加安全知识竞赛等丰富多彩的形式宣传安全生产方面的法律法规和相关知识，并在五佛顶索道开展了一次安全事故应急演练。7 月份至 8 月份，针对台风和汛期来临，开展了全区内的防洪防汛大检查。对排查出的隐患，对当场能够整改的 180 条隐患进行了当场整改、纠正，占隐患总数的 85.7%;对不能立即整改的隐患，逐条分析、逐条研究，确定整改时限，将隐患责任落实到有关部门和责任人，保证隐患每条都有人负责，并及时进行跟踪复查，确保隐患整改到位。

　　3.强化防火、防汛工作，杜绝安全事故发生

　　千山风景区管委会对森林防火工作非常重视，成立了 30 人的专业消防队伍和 100 余人的兼职消防队伍，昼夜值班。投资 200 余万元，建设防火监控系统，昼夜监控火情，发现火情及时扑灭。景区 20 多年来未发生森林火灾。

　　落实各级政府部门汛期安全生产工作。印发了《关于做好当前防汛工作的紧急通知》，制定了《千山风景区 2013 年防汛工作安全责任制》。

　　开展了汛前及汛期隐患排查，对废弃采矿场的排岩土堆，上石桥水库及四个村进行了巡查，督促村委会及水利部门加强巡查，出现隐患及时报告处理。

　　4.广泛宣传，积极推动安全生产教育、培训工作一是积极推动安全生产文化建设。今年，景区安监局不断创新安全生产文化建设载体，深入开展了员工培训，邀请高新区交警大队交警对全景区驾驶员进行了安全驾驶专项培训，邀请市技术监督局对特种设备操作人员进行了专业培训，全年培训 200 余人次。通过检查、核实，景区所有特种设备年检合格率 100%,特种人员操作证年检率 100%.同时积极配合市安监局开展"安全生产月"系列宣传活动。在全国安全生产宣传月期间千山风景名胜区管理委员会以多种多样的形式，紧紧围绕"打非治违"、"安全生产百日安全大检查"的工作要求，制定了"安全生产月"活动方案，并结合百日安全生产大检查开展系列活动。开展了"咨询活动日"活动，包括制作、悬挂宣传横幅，推选书法、摄影、绘画作品参加市级展览，组织观看安全影片，组织打非治违知识竞赛等。此外，还开展"安康杯"竞赛活动。安监局以多种多样的形式普及安全生产法律法规及相关知识，紧紧围绕"打非治违"、"安全生产百日督查专项行动"的工作要求，使安全理念进单位、进学校、进社区、进家庭，深入人心。

　　二是进一步加强了应急救援体系建设。安监局积极开展了应急预案评审备案工作，全区各应急预案备案率达到了 100%;6 月份在五佛顶索道组织开展了索道高空救援应急演练，多个单位参加了演练。通过此次演练，有效地提高了整体应急救援的反应能力、指挥水平和实战能力，增强了各级应急救援队伍、部门、人员之间的协调能力，为景区快速、有序、高效应对索道事故积累了实战经验。10月份在某小学举行了防火安全演练，锻炼了全校师生在火灾发生时的快速逃生和有序撤离。这两次演练为发生各种安全事故及时有效的组织抢险救援奠定了扎实的基础。

　　在这些有利的措施之下，我们可以看到取得的效果也是显着的：2013 年，千山风景区发生交通事故较去年减少 2 起。全区道路交通、火灾和生产安全均未发生一般以上事故，安全生产继续保持了平稳发展的良好态势。

　　四、千山风景区公共安全预警管理中存在的隐患及原因分析
　　
　　1.危险源可分成两大类：直接导致人员伤亡、财产损失和环境污染等的有毒害的危险物质；促使危险物质失控的、作用于人员、物质的条件。而危险源辨识即通过安全分析等方法找出潜在的促使条件。风景区因其独有的特性，涉及的重大危险源可从餐饮、住宿、交通、游览、娱乐、购物几个方面进行分类：

　　（1）餐饮隐患。对于千山风景区而言，餐饮提供主要为农家院和零食出售点。

　　结合餐饮业特点，对于风险源的分析主要可以从接触食品人员的个人卫生、人工添加剂的使用、食品或原料本身的霉变污染、食品存放环境的卫生程度等若干方面进行分析。

　　（2）住宿隐患。千山温泉度假区由具有一定规模的宾馆、酒店、游泳馆、洗浴休闲中心等 21 家服务单位组成。宾馆除了提供住宿之外，还包括接待服务、餐饮、娱乐等，这里仅仅分析住宿（客房）安全问题。客房中公共设备包括：装修材料及家具（床、梳妆台、衣架等）、采暖设备、通风设备、电器等等。基于这些因素分析，住宿最大的安全隐患即火灾。宾馆客房火灾具有其独有的特点：火灾发生可能性大，因为客房客人较多，流动性大，打火机、甚至是电器产生的电火花都有可能引发火灾；易燃物较多，一旦产生火源很容易通过家具等快速蔓延；客房建筑及设备花费较大，一旦发生火灾将引起重大经济损失；由于人员众多且纷杂，一旦火灾发生容易引发恐慌，不利于人员疏散及抢救。

　　（3）交通事故隐患。

　　案例一 4 月 4 日，旅游客运车队司机马某驾驶观光车因未检查车辆导致刹车失灵在圆通观路口将两名游客撞伤，现正在康复中，肇事司机马某已被辞退。

　　案例二 7 月 6 日，旅游客运车队司机高某驾驶观光车因忽视了望，在正门进停车场道口将一名游客撞伤，伤者正在治疗中，肇事司机高某现已停职等待处理。

　　从以上案例可看出，导致事故发生的直接原因都是旅游客运队司机的失误。

　　他们并未做好本职工作：前者在行车前未按照规定认真检查车辆状况，未能发现刹车问题；后者在行车过程中忽视了望，犯了司机最不该犯的低级错误。这两起事故告诉我们，一些领导和员工安全生产工作认识不足，片面追求经济效益，而忽视安全生产工作，事故防范和监管不到位。风景区缺乏对工作人员的培训与监督。

　　（4）风景区购物、娱乐、游览项目中存在的隐患。

　　首先，对于风景区购物一项，近年来，关于导游与景区店家勾结强买强卖、欺骗消费者的事件常有发生：

　　案例三 7 月 1 日北京游客王女士来千山旅游时，在导游员于某某、某寺居士灵某的诱导下，花费 9900 元烧香，给千山风景区的声望造成了不良影响。为挽回影响，千山管委会作出如下决定：1、责成导游公司辞退导游员于某某；2、责成该寺庙辞退居士灵某。

　　造成这种事件发生的原因也是多样的：一方面，某些导游员与景区内工作人员利欲熏心、相互勾结，欺骗消费者，无论从道德上还是从法律上都应受到谴责与约束；另一方面，消费者缺乏辨别真伪、自我保护的能力，扎根于心底的封建迷信也给了不法分子可趁之机。

　　其次，风景区的娱乐场所往往人员众多，鱼龙混杂。而游客又多处于欢乐放松的状态，极易放松警惕。尤其是旅游旺季，游客拥挤往往给一些不法分子带来了可趁之机，偷窃事件时有发生。

　　最后，风景区游览过程中的隐患也不容忽视。旅游者初到旅游景点，往往对地形、路线不甚了解，加上一些突发天气状况，容易迷路。千山本身就是山脊性游览景区，天上天、五佛顶、夹扁石等险要景点更是容易发生摔伤、坠崖等事故。

　　而在客流高峰期，由于道路狭窄、人员拥堵、游客安全意识不强。在拥挤的过程中容易发生踩踏事故，从而造成人员伤亡。抑或是在嬉戏过程中不幸溺水。游客自身的身体状况也可能导致一些危险发生，如一些急性病突然发作等等。此外，游客之间、游客与景区工作人员之间也可能因各种不可预测的原因发生争执，甚至造成人身伤害。

　　2.景区内部员工技术能力与职业操守有所欠缺。

　　分析景区近年来多起事故能够发现，由于员工技术、经验不足或者工作疏忽而造成的事故在其中占据了相当重的比例，如行车前未按照规定检查车辆状况、由于操作不当导致缆车阀门加速老化等等。

　　3.千山风景区管委会在灾难应对方面反映不够迅速准确，究其原因，关于应急预案制度的建立还有待加强。

　　4.景区内的设施设备存在问题，给游客造成不便。

　　例如，有游客投诉景区内路标指示有错误，英语和汉语不符，路程公里数有误。给自驾出行的游客带来极大不便。大佛索道牌楼门、帽顶处有裂痕。大佛索道上站展示窗年久松动，弥勒宝殿方向的小广场护栏有一指宽裂缝。仙人台景区大安寺至仙人台险树 5 棵，五龙宫至仙人台险树一棵，香岩寺至仙人台石阶路两侧死树很多，这些都是潜藏的安全隐患。

　　究其原因，企业、单位的安全生产主体责任有待进一步落实，特别是安全事故隐患排查治理的长效机制尚未完善。

　　5.由于近年来千山风景区并未遭遇重大灾难事故，故而现有恢复政策也仅仅限于向受害人做出物质补偿方面，在受害人心理健康恢复工作方面鲜有涉及。