风景区公共安全管理概述

　　第二章 风景区公共安全管理概述

　　一、公共安全及其预警管理概述
　　
　　（一）公共安全及公共安全预警的含义

　　公共安全是指不特定的、多数人的康健、生命、公私财产的平安及正常的生产秩序状况和生活状态。"公共安全是一种社会状态，是社会状态的有序。公共安全管理是对人们正常的生活和生产秩序状态的维护与保持，对打乱该秩序状态的各类事件的应对，以及对事件后果的消除、对秩序状态的恢复的全过程。"[1]

　　公共安全是人类最重要的社会需求。公共安全包含信息、食品、公共卫生安全，公众建筑安全，恶意和非恶意的人身安全等等。

　　公共安全预警是指在公共安全事故发生之前，按照以往所总结的规律或是通过观测测得可能性前兆，向相关部门发出紧急信号，从而避免事故在不知情的状态下发生，进而降低危害削减损失的行为。安全预警管理是指针对发生或可能发生的、对公共安全造成或可能造成严重危害的自然灾害事件、人为事故以及公共卫生事件所采取的安全保障机制。

　　所谓旅游景区的危机预警管理，是指建立在传统管理理论基础上的一种景区危机预防警示与控制的方法或过程，它依托于危机管理理论和社会预警管理理论两大理论体系。其目的在于避免旅游景区内危机诱发因素的产生和发展，以保证旅游景区体系处于有条不紊的平安状态，防患于未然。

　　（二）公共安全预警分级及其主要内容

　　根据突发性事件的紧迫性及其即将造成的风险程度，一般依据由低到高划分四个级别，分别是：一般（Ⅳ级）、较大（Ⅲ级）、严重（Ⅱ级）、特别严重（Ⅰ级）四个预警级别。预警信息包括突发性公共事件的类型、预警级别、发生时间、可能的影响范围、警示事项和应该采取的措施等等。

　　安全预警的主要内容包括以下几点：

　　1.预警临界值与临界状态的判定。 根据国家有关安全管理的工作规定，再结合具体环境对不同安全状态下预警指标的临界状态和临界值进行研究，对事故可能发生的概率、预计将会带来的损失、造成危害的可接受的程度等进行定量或定性的分析从而制定相关准则。在以上对预警准则研究的基础上，结合所在单位的实际情况，得出具有可操作性的安全预警的级别划分标准以及在不同级别下的安全预警标准。

　　2.预警警报。根据预警标准，考察预警指标是否已经超出了安全临界值，针对不同的预警级别，发出相对应的预警信号，并提出相应的应急措施实施方案（即应急预案），尽快消除事故隐患。

　　3.预警检查与评估。安全预警工作应成立分级监察与评估轨制，上一级管理机构对下一级管理机构举行监督检查与评估。监督检查与评估的主要内容是安全防范措施的制定与落实情况、预警行动的及时与否、效果如何等，采用工作汇报、实地检查等方式进行，以便促进安全预警机制的不断完善。

　　（三）公共安全产生的背景及意义

　　1.在中国历史的长河中，公共安全的观念并不是固然存在的。从原始社会、奴隶社会、封建社会，一直到建国之后，普通百姓从未停止过与"天灾"的斗争，但在这一漫长艰苦的斗争中却几乎鲜有问责于政府；至于"人祸",百姓也总是不自觉趋向于隐忍的态度。直至改革开放，才使中国的公共安全观念的产生成为可能。

　　首先，中国的人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党合作制度与政治协商制度的形成，在促进中国民主政治制度良性发展的同时，也为公共安全的孕育提供了肥沃的土壤。例如在近几年的"两会"中，关注的如房价问题、安全生产、就业问题、贫富差距问题、食品安全问题、医疗卫生问题等等，可以说都是与百姓生活息息相关的问题。这一方面表明制度本身得以完善，另一方面也体现了整个社会民主意识的提高。这些都为公共安全的产生提供了良好环境。

　　其次，中国近年来人民生活水平显着提高，从而使得人们对生活质量的追求日趋强烈。温饱难以满足，为了生存"铤而走险"就不可避免。而当丰衣足食之后，个人私欲便渐渐膨胀，这比之前的"铤而走险"更为严峻。这种情况之下，道德缺位便难以避免。但与此同时，这种为了一己私欲的"铤而走险"在某种程度上也唤醒了人民的公共意识，它使得人们除了自己之外，逐渐对他人的生活质量也产生了一定程度上的关心，这在内涵上与公共安全方向是一致的。

　　最后，公共安全危机仍旧普遍存 在。"所谓公共安全危机，是指危及国家安全，危害公共安全和社会秩序，威胁公民生命财产安全，需要各级应急管理机构立即作出联合反应的事件或情境。"[2]

　　造成公共安全危机的因素除了自然因素外，还包括卫生因素、生态因素、信息因素、文化因素等。并且这些因素往往难以严格区分，常常"牵一发而动全身".对于目前的中国而言，公共安全问题的产生除了自然、人为的因素，更有制度、管理的因素。

　　2.公共安全的提出与实践具有重大的意义。

　　首先，公共安全体现出了公平公正。公共安全在对现代责任政府应该担负的职责提出要求的同时，也发现了其责任的局限性。故而，公共安全号召和促进了非政府部门的广泛参与，从而分担了部分相应的责任。除此之外，像环境保护这类问题在公共安全领域的入驻还体现了公平性中的代际公平，它不仅仅是对当代人安全的关注，更是对子孙后代安全的重视。

　　此外，公共安全的界定有利于明确公共安全管理的对象。有些学者将公共安全划分为若干区域，涉及到了生活的方方面面，主要包括食品安全、生态安全、生产安全等等。而我们所要建设的公共安全管理体系是对各种公共安全危害的综合应对，而并非单纯只针对某个领域。从根本上说，该种应对是政府主导下的社会各界力量对危害公众的生命、财产等事件所进行的预防、管理及灾后恢复等过程。

　　二、风景区概述

　　（一）风景区的概念

　　"风景名胜区系指风景名胜资源集中、自然环境优美、具有一定规模和游览条件，经县级以上人民政府审定命名、划定范围，供人游览、观赏、休息和进行科学文化活动的地域。"[3]

　　风景名胜区是具备必然经济结构和形态的游览对象的法定地区组合，是国家量也产生了一定程度上的关心，这在内涵上与公共安全方向是一致的。

　　最后，公共安全危机仍旧普遍存 在。"所谓公共安全危机，是指危及国家安全，危害公共安全和社会秩序，威胁公民生命财产安全，需要各级应急管理机构立即作出联合反应的事件或情境。"[2]

　　造成公共安全危机的因素除了自然因素外，还包括卫生因素、生态因素、信息因素、文化因素等。并且这些因素往往难以严格区分，常常"牵一发而动全身".对于目前的中国而言，公共安全问题的产生除了自然、人为的因素，更有制度、管理的因素。

　　2.公共安全的提出与实践具有重大的意义

　　首先，公共安全体现出了公平公正。公共安全在对现代责任政府应该担负的职责提出要求的同时，也发现了其责任的局限性。故而，公共安全号召和促进了非政府部门的广泛参与，从而分担了部分相应的责任。除此之外，像环境保护这类问题在公共安全领域的入驻还体现了公平性中的代际公平，它不仅仅是对当代人安全的关注，更是对子孙后代安全的重视。

　　此外，公共安全的界定有利于明确公共安全管理的对象。有些学者将公共安全划分为若干区域，涉及到了生活的方方面面，主要包括食品安全、生态安全、生产安全等等。而我们所要建设的公共安全管理体系是对各种公共安全危害的综合应对，而并非单纯只针对某个领域。从根本上说，该种应对是政府主导下的社会各界力量对危害公众的生命、财产等事件所进行的预防、管理及灾后恢复等过程。

　　二、风景区概述

　　（一）风景区的概念

　　"风景名胜区系指风景名胜资源集中、自然环境优美、具有一定规模和游览条件，经县级以上人民政府审定命名、划定范围，供人游览、观赏、休息和进行科学文化活动的地域。"[3]

　　风景名胜区是具备必然经济结构和形态的游览对象的法定地区组合，是国家为了庇护河山精髓景观，宝贵的天然、文化遗产和栖息的物种，供给人们进行休闲、娱乐、求知、探险和考察等事项特规定的地区。风景名胜区具备完全科学的计划，经主管部门和专家评断核定，上级核准，设有相应级别的管理机构，具有必然的行政管理权限，具有健全的基础设施和旅游设施，为游人提供完善优良的服务。

　　（二）景区安全管理的含义及范畴

　　"景区安全管理是指景区为了安全起见，在旅游活动中，针对各种安全现象，有计划地加强安全意识教育，进行的各种预防和控制活动的总和。"[4]景区安全管理的对象不仅包括旅游者的人身、财产安全等，还包括旅游景观的安全与保护。

　　1.根据安全管理对象，景区安全可以分为针对景区的安全管理和针对旅游者的安全管理。

　　2."根据安全事故的表现形态，景区安全可分为自然灾害管理、人为灾害管理、"[5]

　　治安管理和安全事故管理等。

　　3.根据旅游者在景区的活动，景区安全可分为住宿安全管理、饮食安全管理、交通安全管理、游览安全管理和休闲娱乐安全管理。

　　4.根据安全事故的牵涉面，安全管理可分为国内安全管理和涉外安全管理。

　　5.根据损失的大小，安全管理可以分为轻微安全事故管理，一般安全事件管理，重大事故和严重事故管理。

　　（三）风景区重大危险源的概念

　　所谓风景区重大危险源，是指"在旅游需求与旅游供给的矛盾运动中，可能造成人员伤害、财产损失或环境破坏的根源，可以是存在危险的一件设备、一处设施或一个系统，甚至是其中存在危险的部分。"[6]

　　危险源不同于隐患，隐患指潜在的祸患，此时的系统已具备了事故灾难产生的不充分条件，换句话说，并不存在导致事故灾难的因素。而危险源则是指本身?

　　存在固有危险的一个系统，甚至是一个设施，亦或者是一个系统或设施中存在危险的某部分。

　　（四）景区安全管理的特点

　　景区安全管理的特点包括以下几个方面：

　　1.不安全因素复杂多样。

　　造成景区安全事故的直接原因包括以下三个方面：

　　（1）人的不安全行为。人的不安全行为指操作者在操作过程中的不符合安全规定从而导致安全后果的行为。而这种状况的发生可能是由生理和心理两方面因素导致的，如：生理负荷极限、隐伤、后天的训练、病态反应、从众心理或从众行为，抑或是常见的不安全心理，包括好奇心、虚荣心、侥幸心等。在景区，这种不安全行为更是充斥着各个角落，如：机械操作不规范、心存侥幸未对设备进行定期保养、高处作业往地上随意扔杂物等等。

　　（2）物的不安全状态。风景区地形特殊、暗藏自然灾害隐患、交通、生产设备、装置，这些都作为不安全因素存在。

　　（3）管理缺陷。如：未按照规定对员工进行安全教育和技术培训，或员工未经考核就上岗工作；安全措施、安全标志、安全信号用品缺乏或不完整等等。

　　2.安全管理难度高。

　　风景区管理之所以难度高是因为以下几点：

　　（1）景区流动人口众多且鱼龙混杂，尤其是每年的旅游旺季，大批的游客涌入景区，踩踏事件、偷窃事件、斗殴冲突事件等都是预防重点，管理难度可以想象。

　　（2）风景区是当地重要经济来源，其管理由当地政府参与指导，且需要众多部门的协调配合，纵向管理和横向管理交错进行，远比普通的企业、公司管理更加复杂。

　　（3）风景区占地面积广，暗藏许多不安定因素，一旦遇到重大事故，需要耗费大量的人力物力资源。

　　3.安全管理涵盖的范围极其广泛。

　　风景区的管理与一般企业管理相较，更涉及自然资源保护、旅游环境保护、自然灾害防御、游客人身安全保护等多个方面。

　　三、组织管理理论及社会安全事件的应急管理。

　　（一）组织管理理论

　　1.法约尔的管理组织理论（十四项管理原则）。分工：法约尔认为，劳动分工的目的是在相同量的劳动前提下获到更多的利益，在管理过程中对工作进行专业的划分有利于工作效率的提高。权力和责任：法约尔认为，责任和权力是相互的，作为一名优秀的管理者，必须兼备职位权力和个人权力，并且要能够用个人的权力来弥补制度权力的不足。纪律：法约尔认为纪律是任何组织进行有效工作的必要条件。统一指挥：一个下属人员只能服从于一个领导人。统一领导：为了达到某一目标，只能有一个领导人和执行一项计划。个人利益服从集体利益：法约尔认为，个人利益不能超越整体的利益，当两者产生矛盾时，前者必须服从于后者。人员的报酬：法约尔认为，在合理的前提下，报酬应尽量满足企业和所有人员；报酬的高低是由人员的才能、生活费用的高低、企业的经济地位等诸多因素共同决定的。但法约尔认为，优秀的管理制度是无法被任何报酬制度取代的。