风景区公共安全管理概述(2)

　　集权与分权：法约尔认为集权与分权关键是要找到一个合适的平衡点，分权能够提高下属的工作积极性，集权则反之。而组织规模、个人能力和工作经验、环境等诸多因素都影响着集权与分权。等级制度：等级制度是指从组织的最高权力掌握者到最低层管理人员的级别划分，是内部信息传递的通道。秩序：健全的社会秩序要求什么人做什么工作，即要求根据工作的具体需求和人员本身具有的优缺点来安排相应的工作。公平：履行已订立的协定，对待下属，管理者必须做到善意且公正。人员的稳定：经验的积累是需要时间的，若管理人员经常性变动，则适应过程被打断，进而降低工作效率。首创精神：法约尔认为，首创精神即人们在组织工作中所具有的创造力与积极性，它是推行计划的巨大动力。人员的团结：

　　组织内人员在工作时需要团结和谐的氛围，如此才有助于提高工作效率。

　　2.韦伯行政组织理论。韦伯认为，等级、权威和行政制是一切社会组织的基础。韦伯将行政性组织视为组织的理想形式，这种理想的组织形式具有以下特点：

　　明确的分工：组织内存在明确的分工，每个成员的权力和责任都应有明确的规定。

　　自上而下的等级系统或者说指挥链：组织内的各个人员按照等级原则进行法定安排，形成自上而下的等级系统。人员的任用：人员的任用完全根据职务的要求，并通过正式考评和教育训练来挑选人员。职业管理人员：管理人员由任命产生，是专业的管理人员，并拥有固定的薪酬。遵守规则和纪律：管理人员必须遵守组织中的规定。组织内成员之间的关系：组织中各个人员之间的关系完全与私人情感无关，而只是单纯以理性作为指导的职位关系。

　　千山风景区管委会下设众多部门，分管景区不同事务，分工明确大大提高了办事效率；各个部门都设有统一的领导，负责该部门的日常工作指导，而每个负责人下又依次设有各级相关负责人，拥有相关权力的同时也履行着各自的义务；对于部门人员的安排则是因职选拔，并且制定相关规则和纪律；整个工作环境尽量保证公平合理，促进员工团结；鼓励员工的创新精神，并做到奖惩有序，从而提高员工的工作积极性。这些实践无不体现出了法约尔与韦伯的组织管理理论的指导意义。

　　（二）突发性群体事件的理论基础及其应急处置

　　1.群体性事件概述。

　　所谓社会安全概况，指对公共安全存在现实威胁和损害，或者存在潜在的威胁和损害的群体性事件等。群体性事件在中国最近几年频繁发生，且规模越来越大、表现形式愈演愈烈，由此造成的后果也越来越严重。群体性事件若无法得到遏制，往往就会上升成为群体性治安事件。"中国公安部2000年颁布的《公安机关处置群体性治安事件规定》中明确定义：群体性治安事件是指聚众共同实施违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。"[7]

　　针对群体性事件，中国政府制定了一系列的法律法规，为群体性事件的管理提供了必要的法律依据，如《集会游行示威法》等。在群体性治安事件的管理中，充当重要角色的政府职能部门是公安部门，其主要职责包括：维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；管理集会游行和示威活动、打击恐怖活动等等。

　　2.群体性事件的理论基础。

　　（1）危机的生命周期理论。

　　危机的生命周期理论是指危机因子从出现到处置结束的过程中会体现出不同的生命特征。管理学者斯蒂文·芬克运用医学术语将危机喻为四个阶段："征兆期"、"暴发期"、"延续期"、"痊愈期".危机生命周期理论带给我们启示：危机是有迹可寻的；危机的处理时机需趁早；危机扩散具有的破坏力最强，甚至可能引发连锁反应；若留有隐患，危机可能不经征兆期直接爆发。

　　对于千山风景区而言，有可能发生的自然灾害，例如地震、雷暴、泥石流等，多半是有迹可循的。千山相关管理部门应该做好预测工作，尽量精确地把握住危机的"征兆期".危机、灾害一旦暴发，相关救援部门应趁早展开抢险救援工作，把握救援的"黄金时期".此外，地震后的余震破坏力不容小觑，而泥石流多半也是由暴雨引发的，这也证实了"延续期"的重要性。灾难发生过后的恢复工作要做到彻底、完善，排除留有隐患的可能性。

　　（2）危机管理模型研究。

　　美国的危机管理专家罗伯特·希斯在《危机管理》一书中初次提出危机管理的"4R"模型。危机管理的"4R"模型具体包括："缩减力"、"预备力"、"反应力"和"恢复力".其中，危机缩减管理是危机管理中的核心内容。降低风险，避免浪费时间，可以大大减少危机的爆发和冲击力。预警和监视系统在危机管理中密不可分。预备管理主要是进行危机管理中德防范阶段工作，以便在危机真正爆发时可以做到从容面对。危机反应管理涵盖广泛，媒体管理、与危机相关者的沟通等都属于危机反应管理的内容。恢复力管理一方面在于恢复形象，另一方面在于总结经验教训，避免重蹈覆辙。伊凡·米托夫则将危机管理分为五个阶段：

　　信号识别阶段、探测预防阶段、损失控制阶段、恢复阶段和学习阶段。

　　（3）危机决策研究。亚历山大·柯兹敏提出了四种危机政策的类型："政策创新者"、"守门员"、"保护人"和"顾问".

　　（4）危机传播研究。

　　传统的危机传播研究是诊断式、线性的"组织危机"模式，传承了早起传播学的 SMCR.其中最具代表性的有芬克的"危机前"、"危机中"、"危机后"阶段模式。还有巴顿提出的"察觉"、"防止"、"遏制"、"恢复"和"反思"五个环节的危机处理五环节模式。近年来，库姆斯提出了情景式危机传播理论。

　　在千山风景区的安全管理工作中，针对许多人为灾害、突发性安全事件，危机传播理论具有重要的指导意义。例如景区最大隐患人为火灾、踩踏事件，千山风景区有关安全部门应制定具体的防御方案，最大限度地防止事故的发生。一旦事故发生，要在第一时间做出应对，及时遏制住事态发展，防止不良影响的进一步扩大化。在对事故做好善后工作之后，相关部门与人员须"反思"整件事态的发生过程，从中汲取经验教训，从而避免类似事件的再次发生。

　　（5）社会预警理论。20世纪60年代，美国社会学家罗蒙德·鲍尔的《社会指标》一书引发人们开始考虑通过构建社会预警指标体系来预测社会风险。"1984年，利查德·爱茨制定了社会不稳定性六项指标：社会组织中的杰出人物专权；人类需求得不到满足的情况严重；可利用的社会资源减少；政治上不稳定；家庭结构处在解体状态；传统文化力量处在解体边缘。"[8]

　　20世纪80年代，美国以内布拉斯加为代表的系统学派研究出 AGNET 系统模型分析工具，在预警的基础上实施周全的优化调控和管理决策。目前，我国的社会风险预警研究覆盖了整个社会运动，内容过于宽泛，难以突出研究目的和对象，这不利于选取指标从而反映社会风险，故而需要加强这方面的研究。

　　3.群体性治安事件的应急措施的主要步骤（1）预防与准备。第一，开展工作调研、排解各种矛盾纠纷，找到各类群体性事件的苗头并尽力将其解决在萌芽阶段。第二，由应急指挥中心来负责制定各类相关群体性事件的工作预案，并适时开展具针对性的专题训练。

　　（2）现场处置。第一，上报。在群体性治安事件发生后，有关部门单位应在事件发生30分钟之内向上级有关部门上报事件的主要情况（包括事件的时间地点、起因经过、蔓延趋势、现场指挥员的联系方式等等），并依据事态发展与处理情况及时续报动态信息。第二，处置。主要包括：事发地点临时的处置；评估确定事件的级别；成立指挥部；现场处置。第三，应急保障。在事发现场，交通部门应随时待命，提供必要的交通工具；通信部门做好现场的应急通信保障工作；卫生急救部门调遣救护人员与设备，随时提供医疗救护保障等等。

　　（3）恢复工作。在事态平息之后，政府应尽快解决向群众承诺的问题，坚决避免违背承诺、重新引发群体性事件的情况发生。对于在事件中违反治安处罚条例的，按照相关规定给予处罚，情节严重构成犯罪的，依法追究其刑事责任。