广州港航管理体制的改革方向与对策

　　五、广州港航管理体制的改革方向与对策

　　（一）广州港航管理体制的改革方向--组建“广州港航与口岸管理局”

　　广州港务局是由广州市人民政府依据《港口法》确定的港口行政管理部门，依法对广州港口、广州市水路运输行业、广州港港区航道行使管理权，对广州港的港口规划与建设、港口经营市场秩序、水路运输市场秩序、航道和锚地的建设和维护、引航和通讯调度实行统一管理。

　　广州市口岸管理办公室，行政级别为市副局级，是设在广州市人民政府办公厅的机构，由市政府副秘书长分管。设综合规划处、陆空口岸管理处、港口口岸管理处三个处室。

　　主要职责为：负责口岸的综合管理工作；负责口岸和出入境货运车辆检查场的开设、关闭、搬迁、调整；负责综合保税区、保税港区、保税物流中心、区港联动、出口加工区、港口口岸开放水域划分以及相关资金的申报工作；负责督促、检查口岸查验单位的有关执法和监管工作依法、依规开展；组织 “大通关”建设。

　　在现行的广州港航管理体制下，广州港航经济曾经飞速发展，对广州乃至华南地区的经济发展都发挥了积极作用。随着广州市经济社会的发展，城区规模的不断扩张，港口与城市之间的发展问题日渐凸显，广州港在沿海城市的地位与影响力也出现了滑坡迹象，从而影响了广州及珠三角地区经济发展的可持续性，作为我国改革开放的最前沿阵地，甚至对整个国家经济可持续发展的潜在影响也不容小觑。广州港航体制改革的进一步深入迫在眉睫，改革历来是“摸着石头过河”,在对比国内外各港口城市的管理体制的基础上，根据准公共产品供给理论与行政体制改革理论，本文提出广州港航管理体制的改革方向为--组建“广州港航与口岸管理局”.如果广州港务局与广州市口岸办合并职能，组建广州港航与口岸管理局，将有以下优势：

　　㈠、在港口规划与建设方面，广州港务局在港口规划和建设的职能与广州市口岸办在审核地方口岸的开放与关闭的职能上的互相结合，在港口规划伊始，即可拟订并组织实施口岸发展建设和现代化管理规划，实现口岸配套设施与港口的“三同时”--同时设计、同时建设、同时验收。这样，可以大大缩减港口的建成投产时间，捕捉经济发展信息，提升港口发展与业务开展效率。同时，对于确定一个港口后方场地的土地性质与用途上，作为市政府组成部门，广州港航与口岸管理局，更能在地方政府各部门的协调中发挥应有的作用，为港口企业的发展预留足够的库场，甚至建设保税港区、保税物流园区，在提升港口物流功能的基础上，充分发挥保税区特殊政策优势，实行出口港区、加工区和保税区的“三合一”,促进出口加工业、进出口与转口贸易的发展
　　
　　㈡、在港口经营发展与管理方面，广州港务局的行业管理职能与广州市口岸办的协调职能合并，一方面充分发挥广州港务局对港口企业的监管长处，在掌握港口企业的发展思路与实际困境的基础上，结合广州市口岸办督促口岸检查检验单位各司其责与协调处理口岸各单位之间关系方面的职能，促进口岸通关协作，提高口岸通行效能。广州港航与口岸管理局，作为港航企业的行业主管部门，更能“感港航企业冷暖，急港航企业兴衰”.在依法依规做好港航市场秩序的监管的基础上，掌握企业某项业务的开展后，从引航、调度到靠泊码头，到协调各口岸查验单位及时开展查验工作，提升通关效率，缩短船舶滞港时间，服务企业促进港航生产发展。

　　㈢、在港口安保方面，广州港务局的安全监督管理职能要求，与海事部门的船舶安全航行监管职能，边检部门的人员安保检查职能，商检部门的商品安全检验职能，皆有重叠之处，广州市口岸办与广州港务局合并，将更便利于履行组织和指导各口岸检查检验单位改革查验方法和监管模式，完善口岸管理办法，指导各口岸工作部门防止和处理突发事件。

　　目前，各港口的安保压力越来越大，尤其是石油化工码头的安保压力，库区面积大，储存货物危险性高，以广州港南沙港区小虎作业区为例，小虎作业区占地面积约 9.6 平方公里，共有石油化工码头八家，万吨级泊位有 7 个，后方库区液体石油化工库容共约 300 万立方米，存储货物基本为易燃易爆的危险货物。面对如此巨量的危险货物存储，犹如一颗巨大的炸弹，因此，如何实行各单位联动的联动机制，将是做好港口安保工作的重要一环。

　　㈣、在电子口岸方面，广州港务局是港口企业、港口服务业、国际海运辅助业、水运企业、水运服务业等企业的归口管理部门，掌握各企业的信息资源，正在建设港航数据信息中心、港航公共信息服务平台，一方面，将更有利于电子口岸的建设，提高口岸通关效能。

　　另一方面，大力推广射频识别、卫星定位、货物跟踪、电子商务等信息技术，在网站上为进出口企业有偿开辟富有个性化的专栏，以求为企业提供一个更全面、更鲜明、更持久地展现自身形象的信息平台，增强其知名度和凝聚力，为其“走出去”增添强劲的动力，也可以为企业做一些咨询服务的工作。对进出口企业的服务理应更新理念、为企业进一步开拓国际市场摇旗呐喊，鸣锣开道。

　　㈤、从行政级别上来说，广州港务局为正厅级单位，单位负责人为正厅级干部，但目前为参照公务员管理的事业单位，而广州各口岸查验部门除海事部门正在过渡为参照公务员管理的事业单位外，其他单位均为行政执法单位，负责人为副厅级干部。组建广州港航与口岸管理局后，进入政府序列，保持正厅级身份，对于落实口岸协调机制，推进“大通关”进程，督促各口岸查验部门依法依规开展查验工作都比较便利可行。
　　
　　（二）广州港务局与广州市口岸办职能合并，组建广州港航与口岸管理局需解决的难题与对策
　　
　　目前，广州港务局与广州市口岸办职能合并，组建广州港航与口岸管理局需要解决的最大难题是，一方面，口岸办，不单单管海港口岸，还负责空港与陆路口岸的管理，这一方面，是广州港务局尚未涉足的地方，特别是空港方面，目前广州白云机场的行业管理部门是民航中南地区管理局，不过民航总局已于 2007 年并入交通部，从根本上来说，广州港务局与民航管理局是同属交通管理机构，从远景上来看，组建广州港航与口岸管理局，是大一统趋势。另一方面，是广州市口岸办属市政府直属机构，其派出机构有四个口岸管理所，而各区口岸办属区政府直属机构，而广州港务局各地分局属广州港务局派出机构，如果组建广州港航与口岸管理局，需解决广州港务局各地分局与口岸管理所、各区口岸办的重组与管理问题。因此，要实现组建广州港航与口岸管理局，关键在于落实以下几方面的内容：

　　（一）广州市政府的大力支持和推动是实施广州港航管理体制改革的重要前提。广州港航管理体制改革意义深远， 事关广州港乃至广州市经济的发展大局，是一次体制机制的深入调整，是机构权责、利益关系的大整合。涉及市政府办公厅、市交委、市口岸办、广州港务局等多个部门，同时需要协调组织部、编制办等等多个部门，关系到诸多单位领导的级别、职务及单位人员岗位调整等问题，“有人的地方就有江湖”,其过程必然会遇到诸多方面的阻碍、对立、抵触，必然会经历诸多方面的博弈、冲突、阵痛，所以必须得到广州市政府乃至广东省政府的坚定支持和大力推动。

　　（二）强调“广州港航与口岸管理局”部门的法律授权是实施港航管理体制改革的重要保障。广州港航管理体制改革也是一次法规、规章的大调整。《港口法》、《国内水路运输管理规定》、《港口危险货物安全管理规定》等港航管理的法律法规，均已在近期进行修订，明确树立了港口行政部门的行业主管地位，而《国务院办公厅转发口岸领导小组关于地方口岸管理机构职责范围暂行规定的通知》（国办发〔1987〕21号）只是个框架性的文件，广州市政府可以通过地方人大审议制定《广州市口岸管理条例》的方式，确定广州港航与口岸管理局的地位，通过职责法定，明确新机构的性质和执法地位，保障港航管理体制改革依法顺利有序推进。

　　（三）建立科学、有效、快速协调口岸模式是实施港航管理体制改革的最核心的内容。“十八大”以来，我国的政府职能转变和机构改革不断推进，广州港航管理体制改革必须牢牢把握这个契机，推进港航与口岸管理的机构、职责整合，科学设计新的快速协调口岸的管理模式，提升港航管理的权威性与口岸管理的有效性，促进港航企业生产又好又快发展，建立“平安港口”、“绿色港口”,推动“以港兴市”目标的实现。但同时，要规范新机构设置，合理配置人员，加强机构编制的刚性约束力，防止出现机构膨胀现象。正如“帕金森定律”中的“一是官员想要增加的是下属而不是对手；二是官员们互相之间制造工作”.每一次的机构改革，总会出现机构减少了，但人员数量没减，甚至有所增加的局面，因此，要把好“改革关”,科学设计机构职责，合理配置机构人员。