广州港航管理制度建设研究绪论

　　一、绪论
　　
　　（一）选题背景

　　1、国内港航管理体制改革进一步深入开展。

　　2001 年 11 月 23 日，国务院办公厅以《国务院办公厅转发交通部等部门关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革意见的通知》（国办发【2001】91 号）转发了交通部、国家计委、国家经贸委、财政部、中央企业工委《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革的意见》，该通知提出了“将原中央管理的秦皇岛港以及中央与地方政府双重领导的港口全部下放地方管理，原则上交由港口所在城市人民政府管理，按照‘一港一政’的原则自行确定管理形式，港口下放后，实行政企分开。”开始了我国建国以来涉及面最广，力度最大，层次最深的一次港口体制改革。

　　2003 年 6 月 28 日第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过《中华人民共和国港口法》（以下简称《港口法》），并于 2004 年 1 月 1 日正式施行。《港口法》是新中国建国后第一部港口法，对我国的港口发展带来了深刻的影响。全国各省市根据国办通知要求，结合本地实际情况，港口下放到港口所在城市管理，实行政企分开。但港口行政管理机构则归属不一，有的是政府序列的行政单位，有的是参照公务员管理的事业单位，有的是全额核拨行政经费的事业单位，有的则是自收自支行政经费的事业单位。

　　广州港的港航管理体制改革也随着全国港口体制改革的浪潮快速推进，并于2002 年广东省政府以《印发广东省双重领导港口下放实施方案的通知》（粤府办[2002]93 号）正式明确，广州港整体下放到广州市管理。

　　2004 年 4 月 26 日，广州市政府按照“政企分开，一港一政”的原则，将原广州港务局剥离其不属于港政职能的企业和人员，与原广州市航务管理局合并，组建新的广州港务局，保留正厅级，行使港政、航政和航道管理职能。为全额拨款行政经费的参照公务员管理的行政事业单位。此次改革，整合了广州港航行政管理资源，基本实现了广州港口规划、水路运输、通讯调度、航道和锚地建设、维护等港口和航运行政职能的统一。

　　2、我国事业单位改革进一步推进。

　　近年来，我国的事业单位改革逐步推进。2009 年 12 月 22 日，中央办公厅印发《2010-2020 年深化干部人事制度改革规划纲要》（中办发[2009]43 号），对未来十年深化干部人事制度改革作出全面规划。《规划纲要》中的基本目标是：“深化分级分类管理，健全干部人事制度体系”,重要任务之一是：建立完善符合事业单位特点的分类管理制度；重点要求之一则是：统筹推进事业单位人事制度改革。2011 年 3 月 22 日国务院下发《分类推进事业单位改革实施指导意见》。《意见》中，中央为事业单位改革列出的时间表为： 2011-2015 年，在清理规范基础上完成事业单位分类；2015-2020 年，则要建立起事业单位管理体制和运行机制，形成中国特色公益服务体系。

　　在此目标下，事业单位改革被划分三类，“参照公务员”类即承担政府行政职能的事业单位划入政府序列；“自收自支”类即从事生产经营活动的事业单位将被推向市场，而一部分“财政补贴”类即公益性事业单位，将从人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面推进，采取“管办分离”等办法完善治理结构。根据《意见》精神，事业单位改革势在必行。
　　
　　（二）选题意义
　　
　　本课题对我国港航管理体制改革有着重要的理论参考价值和实践意义。

　　自 2002 年全国港口体制改革开展以来，特别是 2004 年《港口法》的颁布实施以来，国内各省市的港航管理体制相继完成，但各地的港航管理体制各不相同，有港口与航运管理合并的，也有港口与航运管理独立分开的，更有港口与交通合并管理，及港口与口岸合并管理的。港航管理体制，因为其既有之前的政企合一的时代性，又有后来港航管理属于事业单位的特殊性，故在我国行政体制改革与事业单位改革的大趋势下，研究港航管理体制改革，对于破解我国行政事业单位改革不但有着重要的理论参考价值和实践意义。

　　1、理论意义：理论上，本课题是准公共产品供给理论和行政体制改革理论研究的重要补充。

　　本文以广州港航管理体制为主要研究对象，以准公共产品供给为切入口，研究行政体制改革与事业单位改革进程，并结合国内外各港口管理体制案例进行比较、分析，得出广州港航管理体制改革的进一步深化，是以成立广州港航与口岸管理局的结论。

　　亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》对公共产品的供给机制进行了论述，他认为公共产品只能由国家或政府提供，例如，国防、卫生防疫和通信设施等。

　　根据萨缪尔森在《公共支出的纯理论》（1954 年）中的定义，纯粹公共产品，是任何人对特定物品的消费不能导致别人对该产品的减少。因此，凡是具有以下三个特征：“受益的非排他性和效用的不可分割性、消费的非竞争性”的，即为公共产品；凡是具有竞争性、可分性和排他性的，就是私人产品。介于二者之间的产品成为准公共产品。

　　从港口与航运发展的历史来看，由于经济发展和技术进步等方面的因素，港口作为重大基础设施具有建设难度高、投资大、回报周期长的特点，一般民营企业难以涉足，因而港口具有自然垄断属性，基本只能由政府提供，具有明显的非竞争性和非排他性特征。但是，随着经济的发展与技术的进步，港口产业的非竞争性和非排他性逐步削弱，特别是随着《港口法》的颁布实施，民营化的浪潮深刻影响了港口的发展。根据目前相关研究人员的论着与大多数国家（地区）的实际经济政策定位来看，基本上都是将港口产业作为准公共产品来对待，也就是说，港口产业发展既需要政府调控，更需要引入市场的竞争机制，以提高供给效率，满足本国经济社会的发展需求。

　　然而，在计划经济条件下，政府的职能奇大无比，政府掌握着资源配置、价格制定、生产调度、消费配送等权力。按照公共管理理论，在市场经济条件下，由于公共产品提供、市场经济的垄断、市场经济的外部性、市场波动与经济的不 稳定和市场经济条件下的收入不平等市场缺陷，导致资源配置无效率的市场失灵现象存在，政府应当进行适当干预。同时，由于成本和收益分离、政策制定的复杂性和低质的政策、公共组织内部性问题、寻租等原因存在也会导致政府失败。因而，1997 年世界银行发展报告中认为，政府使命主要在于：建立法律基础；保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务于基础设施；保护承受力差的阶层；保护环境等五项基础性的任务。除此之外，其他任务政府不必是唯一的提供者。

　　概括起来，在市场经济中条件下，政府通过选择各种治理工具，扮演以下一 般的基本角色或履行职能：提供经济发展的基础结构；组织各种各样公共物品和服务的供给；共有资源和自然资源的保护；社会冲突的调整和解决；保护并维持市场秩序；收入和财产分配的调节；宏观经济的稳定。2这就使说政府干预是有条件的，只有市场竞争是永恒。可见，在市场经济条件下，必须限定政府的职能范围：市场规则的制定者和市场环境的监管者，政府的管理目的在于纠正“市场失灵”,弥补“市场缺陷”,因此，必须转变政府管理方式，由指挥经济转变为服务经济，以向公司、公民提供服务为目的。因此，在我国行政管理体制改革的关键就是要求政府部门精简机构，加快政府职能转变，由微观管理转变为宏观管理、由直接管理转变为间接管理，把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来，在管理与服务中做到“不越位”、“不缺位”,严格按照规则办事，扮演好政府在市场经济中的“裁判”角色，履行好管理与服务职能。具体对港航行政管理而言，政府各部门主要应提供港航发展规划、港航安全监督、港航经营秩序维护、港口公共基础设施（锚地、航道）的建设与维护方面的管理与服务。