广州港航管理体制的内涵及特殊性(2)

　　近几年来，广州港的生产和建设快速发展。1999 年，广州港货物吞吐量首次突破亿吨，成为中国大陆第二个亿吨大港；2010 年，广州港吞吐量突破 4 亿吨大关，达 4.1 亿吨，成为我国第三个跨入 4 亿吨行列的国际大港。“十一五”期间，广州港口货物吞吐量累计完成约 18.43 亿吨、集装箱吞吐量累计完成约 5126 万TEU,分别是“十五”期的 2 倍和 3.5 倍。

　　（三）我国港口管理体制及其实践

　　建国以来，我国港口管理随着国家政治指导路线和国家政策的发展而发生了多次重大转变，或中央垂直管理，或部分下放地方，或完全下放地方，或港航合一，或港航分离。概括而言，主要经历了三个阶段：

　　第一、以 1952 年 7 月，政务院发布的《政务院财政经济委员会关于统一航务港务管理的指示》和 1954 年 1 月公布的《中华人民共和国海港管理暂行条例》为重要管理依据，建立了全国统一的航务及港务管理机构，由交通部根据贸易、运输需要、港口吞吐量、设备能力等，在沿海各港口设置港务管理局、分局、办事处，行使对本港区的行政管理和生产管理的职能。内河主要港口则有交通部的派出机构进行管理（如在几大水系设置的长江航运管理局、珠江航运管理局、黑龙江航运管理局），小型港口则归地方的交通厅（局）或航运管理局管理。这一时期，我国的港口基本上是实行“高度集中，统一管理，一家独办，全国垄断”的政企合一管理体制。

　　第二、20 世纪 80 年代开始，1984 年中共中央、国务院批复交通部、天津市政府《关于天津港口管理体制改革试点问题的请示》，1985 年国务院颁布《关于中外合资建设港口码头优惠待遇的暂行规定》，1987 年 8 月，国务院批准国家经贸委、交通部《关于长江管理体制改革的请示》，我国开始了“双重领导，以地方领导为主”的港口管理体制改革；确定全国 23 个主要港口移交所在地城市，实施中央与所在地政府双重管理；明确了国家给予中外合资建港的优惠待遇政策，为港口建设投资主体多元化确立了基本方向。

　　这一阶段，实行交通部与地方政府共同管理的模式，并在港口管理上作以下分工：港口业务管理以交通部为主，地方政府为辅；基本建设以中央下达大中型项目，自筹的建设基金由地方政府管理；人事组织以地方政府为主，交通部为辅；港航监督从港务局中分离，直接归交通部统一管理。许多城市充分认识到港口在城市发展以及对外贸易中的重要作用和地位，纷纷提出了“港为城用，城为港兴”的口号，把城市建设发展规划与港口建设发展规划结合起来。

　　但是，港口管理当局--港务局，仍然是一个“政企合一”体制，既行使一部分政府职能，如：岸线管理，港口规划，港口经营管理等，同时又从事港口生产经营活动，港务局本身就是一个在工商局注册的企业。第三、2001 年以来，当年 11 月国务院办公厅在《转发交通部等部门关于深化中 央 直 属 和 双 重 领 导 港 口 管 理 体 制 改 革 意 见 的 通 知 》（国办发[2001]91 号），提出“港口全部下放地方管理，实行政企分开”的改革措施，开始新一轮的港口管理体制改革：2004 年 1 月 1 日实施的《中华人民共和国港口法》，从法律上确立了我国港口管理体制的基本框架。

　　这次港口管理体制改革的内容主要涉及计划和财务管理体制，理货市场放开，港航公安和引航的人事改革等等。具体内容有六项：（1）全部下放港务局，同时实行政企分开；（2）调整计划与财务管理体制；（3）放开理货市场，引入竞争机制；（4）改革引航管理体制；（5）明确港航公安管理模式；（6）调整长江沿江港口企业经营方式。

　　这次改革完成港口下放和政企分开两项最基本工作，各省市根据国办发[2001]91 号文件和相关部委文件精神，结合本地实际，制定了支持、鼓励港口发展相关政策措施。至 2004 年底，全国 38 个主要港口全部下放到港口所在城市管理，并于 2005 年完成政企分开。同时，各地方政府在完成机构改革后，在严格控制机构设置和人员编制的情况下，全国的港口行政管理机构，三分之一采用“自收自支”的事业单位进行管理，三分之一增设全额拨款的事业单位，参照公务员管理，三分之一列入地方人民政府行政序列，并给予人员编制，实行公务员管理；这次的改革第一次实现了我国港口的政企彻底分开；第一次建立起统一的港口行政管理体系，消除了长期以来“一城多港，一港两制”的混乱局面。
　　
　　（四）广州港航管理体制的历史沿革

　　2004 年以前，行使广州市水路运输管理职能及内河小型港口行政管理职能的为广州市航务管理局，隶属于广州市交通委员会管理；行使广州港港政管理职能的为与政企合一的原广州港务局。2004 年 2 月，根据《国务院办公厅转发交通部等部门关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革意见的通知》（国办发（2001）91 号）等精神，广州港下放给广州市管理，实施政企分开体制改革。广州港按“一港一政”、“港政与航政合一管理”的原则，一方面，在原广州港务局所属企业经营管理职能的基础上成立广州港集团有限公司，一方面，重组广州港务局和广州市航务管理局为新的广州港务管理局，为正厅级行政事业单位，归口广州市交通委员会管理，行使广州港辖区港政、航道和广州市辖区水路运输行业管理职能。2006 年 12 月，完成了广州港引航体制改革，广州港引航站从企业分离，成为独立法人资格的单位，隶属于广州港务局管理，成为沿海港口第一批改革的引航机构。

　　目前，广州港务局由局机关，海港分局、内港分局、番禺分局、五和分局、新塘分局、黄埔分局 6 个派出机构，以及广州港通讯调度指挥中心、广州港引航站、广州港质量监督管理站、广州港航发展研究中心、广州港航运交易所 6 个直属单位组成。

　　可见，广州港航行政管理体制，与其他政府机构的层级关系基本相同，但又有特点，组织关系上属于地方政府领导，业务层面上又属于上级交通系统指导。