第一章 公共部门绩效管理现状及问题--以电力行业为例
一、作为公共部门的电力行业
（一）电力行业与政府的关系
电力行业作为自然垄断行业，必然受到政府的规制。但是电力行业与政府的关系不仅仅局限于规制与被规制的层面，电力行业的绝大部分业务来自于政府的大量采购，并且，政府还为电力行业的发展提供公共资源和公共服务。
首先，政府的采购。2003 年的《政府采购法》规定，政府购买的产品应该是便于达成经济和社会发展战略目标的，可见电力行业产品成为政府采购商品是有法律法规依据的。政府的大量采购对电力行业的发展非常重要。电力的采购是政府采购项目的一个重要组成部分，并且需求量很大，因为电力对于国家的经济发展起了非常关键的作用，不可或缺。2003 年的《政府采购法》便规定了政府方向也有十分重要的指导意义。2011 年到 2012 年，L 电力公司所在的 S 市政府共采购了约1.5 亿元的电力产品。
其次，政府为电力行业提供公共资源和服务。第一，政府为电力行业的发展提供法律和政策上的支持，例如，《关于铁路与电力建设相互支持配合的协议》和《辽宁省人民政府办公厅关于加快全省电网建设的通知》指出，我们要在上级精神的指导下，为电力行业的迅速发展提供强大的政策保障。第二，政府对电力行业进行宏观调控，来有效推动电力行业经济活动的顺利进行，为电力行业的迅速发展提供一个稳定和谐的政治环境。通过基础设施的建设，给电力行业提供一个优良的发展环境。第三，政府为电力行业的发展提供优秀人才和科研环境。例如，通过基础教育和高等教育，为电力行业培养专业人才。政府集中力量，加大投入，建设电力课题的实验室，建立技术研究所及其他科研组织，组织高等院校等社会组织参与进来，对电力行业的科研事业进行宏观规划、财力保障，并提供政策的支持。
最后，政府对电力行业的规制。电力行业属于自然垄断行业，但其自然垄断性也随着社会的发展发生了变化。现在人们认为，电力行业当中的售电环节应该参与市场竞争，才能为电力行业减少垄断经济所带来的服务质量差、服务成本高、服务效率低等问题。但在现在的中国，政府对电力行业的主要作用还是规制，并没有将电力行业完全放入市场竞争之中。
为了避免因过度竞争而造成社会资源的极大浪费，政府必须对电力行业进行规制，来限制相关企业的进入，因为电力行业具有很强的规模经济性、范围经济性和网络经济性，就有必要通过政府规制的形式对新的电力行业企业的进入进行限制。但另一方面，当电力行业供给形成垄断以后，又往往容易造成垄断价格和差别性服务的发生，因此从资源分配高效供给的公平性和无差别性的观点出发，就有必要对电力行业企业的价格和供给条件进行公共规制。同时从确保电力行业稳定的供给的角度出发，需要通过规制避免不良投资和不健全的财务以确保企业财务的安全性。政府对电力行业的规制包括规制主体、客体、目的、依据、程序、标准、理论和方法八个组成要素。规制主体主要包括电力行业市场规制机构及其派出或代理人员。在中国，就是国务院下设的电力行业规制委员会及其向区域电网公司中交易调度中心派驻的代表机构及其相关工作人员。规制对象即为电力行业市场。概括来讲，规制对象泛指电力行业市场参与者及其相互关系，涉及发、输、配、供、用电环节，包括调度、交易合同、电价、市场力、输电权、电能质量、环境保护、市场准人等。规制目的主要是弥补市场缺陷，从而优化社会资源配置，促进电力行业的健康发展。规制依据主要包括规制理论依据、一般法律依据和专业法规依据；也可分为经济、法律、技术依据。规制程序是指规制实施的步骤和阶段衔接，以使规制有计划、按步骤、有序、有效进行。规制标准主要包括市场准入标准、电价标准和效率标准等。
事实上，我国对电力行业的规制问题最重要的就是政府要调整经济规制的职能，重新建立规制制度。我国对电力行业的规制采取的只是简单的极端形式--国家垄断经营，并未建立完善的规制制度。目前，电力行业的政府规制现状是：
既没有中立而权威的规制机构，政府规制的法律制度又存在较大程度的缺失，并且，政府对规制价格的制定缺少依据。因此建立完善的电力规制体系，是我国电力行业改革中极为重要的内容。
（二）公共部门与电力行业绩效管理的差异性和一致性
付维宁认为，“公共部门绩效管理的目标是公共部门适应所处社会环境的需要，依照共有的价值观念，根据国家或政府所赋予的使命和任务，经由构成人员的共同参与及朝一致方向努力所追求的各种成就和最后结果。它是公共部门各阶层人员一定时期内的行动指南。3概括来说，公共部门绩效管理的目标是以较高的效率来为社会提供高质量的公共服务。”公共部门实施绩效目的是为了追求社会正义与公平。正外部性和“公共性”是公共部门或政府提供的产品的重要特点。
公共产品或准公共物品强调社会利益，不太强调投入产出等利润指标，目的是追求社会正义与公平。同时，公共部门的绩效目标必须以政治责任心为前提。公共部门受公共伦理的制约，其绩效目标必须以宪法精神和公共利益为出发点，履行政府的相应职能。公共部门必须对社会公民负责，对上级机关或立法机构负责，对社会公平、正义和社会的长远发展负责。
公共部门的绩效管理目标较难衡量，因为受到外部政治势力、社会因素影响，公共部门往往难以制定清晰、明确的目标，而且公共部门提供无形的公共服务作为产品，其中公共服务的定价容易引起争议，因此绩效目标不容易被确定，所以很难直接制定定量的目标来评价。其次，比较复杂，且关联性强。公共部门的绩效目标可能只是其上级单位目标体系的一部分。
而电力行业由企业构成，同时又为社会提供公共产品，因此它的绩效管理目标包含企业的特征，又与公共部门重叠。通常企业组织实施绩效管理，主要出于在激烈的市场竞争环境中生存的需要，其主要目的在于通过绩效检测和跟踪，激励个人围绕组织目标发挥积极性和创造性，主动挖掘顾客需要，以顾客需要满足的程度来衡量个人绩效目标实现的程度，进而提高企业的绩效水平和服务质量。而公共部门实施绩效管理的主要目的在于提供公共产品和公共服务，不以盈利为目的，不考虑市场竞争性。追求自身利润和实现社会公平这一对看似矛盾的绩效管理目标在电力行业却可以共存，因为电力行业属于自然垄断行业，它的经济活动具有正外部性，也和公共部门一样自身的权威性使其在资源占有和使用上拥有先天优势，即使不通过市场竞争，也可凭借先天优势持续生存发展下去。因此我们可以把电力行业的绩效管理视作公共部门的绩效管理来研究，而电力行业与公共部门微妙的差异性也构成了电力行业绩效管理的种种弊端的原因。
如果将电力行业视作企业的集合，它和公共部门的绩效管理仿佛没有关系，但是二者在发展历程里面有一些渊源，这种关联大多表现在技术与方法上。那么，营利组织的绩效管理中采用的先进技术和方法，经过改进之后，往往会运用在公共部门的绩效管理方法中。以本文所研究的平衡计分卡绩效管理方法为例，研究者们通常将目标当中对财务的注重调整到对顾客的重视。究其原因，政府和企业相比，顾客满意度要优先于其他因素。当然，这种关联仅仅出现在绩效管理工作的领域。同时，随着新公共管理运动兴起，企业的管理理念大规模地渗透到了公共管理的领域，这种联系更加普遍。
二、电力行业整体绩效管理现状和问题
（一）电力行业缺少对绩效考核管理工作重视不够
电力行业越来越重视电力供应的稳定和电力生产的安全管理，因为安全是电力生产的前提，但是对绩效管理工作却缺乏关注。在电力行业，国企对绩效管理的要求主要表现为追求稳定，公平的状态，使人力资源管理单位恐惧纠纷，盲目跟随在 PA 实施过程中，给不同的结果以相同的处理，以维护企业环境的稳定性。
然而，电力行业的绩效评估是追求一个高性能的发展，性能稳定，但与绩效管理的发展是相反的目标。因此，提高电力行业的绩效管理水平不能忽视绩效管理理念确实的阻碍作用。
电力行业属于我国的一项垄断生产企业。在企业的竞争压力不是很大的时候，供电企业工作的员工绩效竞争意识就不强，发展没有遭遇到瓶颈时，员工的工资是相对安全的，没有工作的危机意识。开展供电企业的绩效考核，员工对 PA 的认识不足，往往误认为 PA 就是惩罚掉薪酬，这样不仅增加了工人的压力，也使得绩效管理工作发生冲突。
（二）电力行业绩效管理缺乏健全的考核制度
PA 制度是绩效管理工作的保障，不完善的绩效管理制度不仅让公司缺少员工之间互相竞争的氛为，还会使职工的工作劲头减弱。这样就使电力行业的绩效管理工作效率不高，绩效管理制度的存在也违背了绩效管理的初衷。电力行业中很多企业的绩效管理方案中缺乏过程控制和监督，没有形成绩效管理工作完整的考核系统。同时，电力行业的绩效指标设定的不明确，很多企业在经济责任状中只对各项指标进行了一个简单描述，并没有对总体指标进行分解、量化，也没有绩效指标的具体责任主体、考核标准、考核方式、数据来源等做详细规定，更没有根据公司的经营战略和发展目标进行绩效指标的体系设计。更有很多电力公司的绩效考核内容仅仅停留在绩效评价的层面，也就是说，在各个部门与员工完成工作任务以后才进行业绩的测评和评价工作，而后决定员工和部门的奖惩。绩效管理过程也就是绩效管理循环的过程，包括绩效计划、绩效辅导、绩效面谈和绩效改进。电力行业的很多企业和公司在绩效管理体系的建设与执行过程中，重结果而轻过程，只重视绩效计划和绩效考核，其他三个环节弱化或缺失4.
（三）电力行业绩效考核的技术落后
首先，电力行业的绩效管理的指标体系的针对性不强，不是过于复杂就是过于简单。一些企业只将几个电力销售收入指数作为考核的内容，相关指标甚至信息都不整合，使企业内部技术研发部门的工作业绩不能通过绩效管理工作来反映出来。此外，一些企业设计了一套复杂的评价体系，以至于整个体系缺乏针对性，没有把握到电力行业的主要特点，PA 不能反映实际情况。同时，绩效评估的指标更加困难，数据采集系统不便于实际操作，在工作中索引一部分需要几个部门的综合信息，得以计算并得出相应的数据，甚至需要高难度的数据处理才能得到绩效管理的结果，这些问题使 PA 很容易是不公平的。另外，指标体系没有处理好经济指标和其他指标的关系，或者过于关注经济指标，例如成本类的指标，或者过于关注非经济的指标，例如用户关系等，使整个指标的体系不健全，难以实现信息化。
其次，电力行业的绩效评估工作缺少个性化。当前，电力行业的 PA 工作主要针对于各个部门或其下属单位，对部分岗位的个人的绩效考核还需改进。例如，管理岗位的绩效评估，由于工作内容难以量化和有效分割，便难以推进个人绩效考核工作，导致工作在同一个组织的职工，虽然他们的工作效果或效率方面存在差异，但在考核评价的结果上面却没有呈现出来。比如说，同为中级职称的行政人员的工资水平相差不大，但是每个人的工作效率是不一样的，这种缺少个性化的绩效评估方法不利于整个绩效管理工作的推广。
最后，绩效管理信息化程度不足。电力行业绩效考核的信息化管理，主要是通过各个部门，根据前期工作，报告的信息，然而，部门和员工之间缺乏沟通的过程，也缺乏绩效考核和业务部门之间的沟通，使部分信息失真。绩效管理是电力行业管理系统的重要组成部分，已在全国各地区电力行业得到重视。在实践过程中，电力行业的的 PA 管理体系已经掌握规则，并建立起来合理的绩效评价机制，绩效管理工作的效果非常明显，促进了电力行业提高自身的管理水平。但是，很多供电企业的绩效管理工作的实施效果与计划相比还差的远。
（四）绩效管理的主体问题
在电力行业执行绩效管理的过程中，如果所操作的企业绩效管理系统是不好的，更多的员工和绩效管理部门，会因为直线部门的参与缺乏积极性，而影响绩效管理的有效性5.在绩效管理体系中，绩效管理在不同层次的主体作为不同的责任方，在绩效管理系统中，任何一部分工作对绩效管理的整体效果都有直接影响，尤其是直线经理，作为绩效管理程序的执行者，对绩效管理的效果有着直接的影响。绩效管理体系若想实施成功，电力企业就必须认识到在实施绩效管理过程中，直线经理和员工才是是绩效管理的主人。企业必须通过绩效管理，调动各部门经理和员工对绩效管理工作的重视，通过上下级有效地沟通和一致的努力来完成组织的年度绩效目标。在现实中绩效管理主体与职责的划分如图 2-1 所示。
三、本章小结
本章以电力行业为例探讨了公共部门的绩效管理现状及问题。虽然电力行业的自然垄断性质发生了变化，但政府依然对其严格规制。另外，政府采购是电力行业的重要销售内容，同时，政府还通过为电力行业提供公共产品和公共服务。电力行业的绩效管理目标与公共部门存在一致性。公共部门绩效管理的目标是以较高的效率来为社会提供高质量的公共服务，实施绩效目的是为了追求社会正义与公平。而电力行业为社会提供公共产品，因此它的绩效管理目标与公共部门重叠。
同时，在绩效管理理论与实践的发展过程中，电力行业和公共部门绩效管理在方法技术上也有联系。商业机构的绩效管理方法经过完善和改变以后，也可应用到公共部门的绩效管理工作中。因此，我们可以把电力行业作为公共部门来研究，其绩效管理的现状和问题也就折射出了公共部门绩效管理的现状和问题。
电力行业绩效管理存在的问题包括：
第一，电力行业缺少对绩效考核管理的重视。在电力行业开展绩效评估时，员工们对绩效管理工作的认识存在偏差，通常误以为 PA 的目的就是减掉薪酬，不仅使他们的工作压力倍增，也使他们抵触绩效管理工作。
第二，电力行业绩效管理缺乏健全的管理制度。Performance assessment 是绩效管理的保障，不完善的绩效管理制度不仅让公司缺少员工之间互相竞争的氛围，还会使员工的奋斗劲头减弱。这样就使电力行业的绩效管理工作效率不高，绩效管理制度的存在也违背了绩效管理的初衷。电力行业中很多企业的绩效管理方案中缺乏过程控制和监督，没有形成绩效管理工作完整的考核系统。
第三，技术水平落后。电力行业的 PA 的整个指标体系不健全，绩效管理指标的个性化不突出，绩效管理信息化程度不足。很多供电企业在绩效管理工作的实施效果与计划相比还差的远。
第四，绩效管理的主体存在问题。绩效管理体系若想实施成功，电力行业就必须认识到在实施绩效管理过程中，直线经理和员工才是是绩效管理的主人。企业必须通过绩效管理，调动各部门经理和员工对绩效管理工作的重视，通过上下级有效地沟通和一致的努力来完成组织的年度绩效目标。
