个人林权制度的完善

　　四、个人林权制度的完善

　　完善个人林权制度是推进集体林权制度改革，推进社会主义法治建设的需要，也正是因为如此，国家林业局在《国家林业局2016年工作要点》中明确，集体林权制度改革应以法律制度的完善为必要前提，并将完善集体林权制度研究论证作为2016年的首要任务之一。

　　基于前文对个人林权制度设计欠缺的分析，在此仅就个人林权制度的完善提出如下建议。

　　（一）通过立法肯定承包经营人的劳动价值。

　　生产资料的价值在于使用，而不在于拥有。林权以林地、林木这些重要的生产资料作为客体，林地、林木这些生产资料的经济价值不会因为人们对它的拥有而自动产生并实现，林地的价值通过林权人劳动创造而产生。通过立法肯定林地承包经营人的劳动价值，让劳动成为实现林地、林木资源价值的重要途径，能够保障承包经营人通过劳动获取更多的财富及收益，会激励林地承包经营人在林业经营中投入更多的创造性劳动。林地是重要的生产资料，但是，如果没有林地承包经营人的人力物力的投入，没有人去经营，林地的自身价值提升只能寄希望于外部及周围环境的改变，其本身不会发生变化。林地被承包经营后，通过承包经营人在林地上的林木种植，会出现新的客体（林木、植被）。林地也会因为这些新的客体出现而增值。法律的重要功能是通过权利义务的明确，确认并调整具体的社会关系，完成定纷止争的使命。集体林权制度改革的客体不应当仅仅局限于固有的林业资源，也不应当仅仅是满足于通过承包、出让、抵押、担保等形式解决林业资源占有权、使用权、收益权的分配。集体林权制度改革的另一项更为重要的任务在于，要设计出符合林业经济发展要求的规则，科学的界定林业资源占有权、使用权、收益权及其分配标准。为实现可持续发展目标，应对林地承包后因承包经营人的劳动创造而出现的新客体进行法律定位，确认其权属。

　　林地承包经营权从法律属性上讲是一项用益物权，承包经营人可以基于这项用益物权取得收益权。从理论上讲，承包经营合同签订后，用益物权人可以基于用益物权，取得通过自己的劳动创造而产生的林地的孳息。如果将承包经营人在林地上种植的林木的法律属性认定为孳息，能够避免对确认承包经营人林木所有权时发生的法律分歧，能够为承包经营人的林木所有权寻找到法理及法律的支持。

　　我国《物权法》将孳息分为天然孳息、法定孳息两类。天然孳息是根据物的自然性能或者物自身的变化规律而取得的收益，如树上的果实；法定孳息是因某种法律关系的存在所产生的收益，如租金利息等。值得注意的是，物权法对孳息的界定并不涵盖承包经营人在林地上种植的林木，因为这些种植的林木是承包经营人劳动创造的结果，其产生具有非自然性，不属于天然孳息的范畴；林木需要承包经营人的经营管理及人力、资金投入。林木也不会因为承包经营合同的签订而必然产生，所以，林木也不应属于法定孳息。可见，由于我国《物权法》未能囊括孳息产生的一切可能，只考虑到了自然因素、法律因素，却未考虑到劳动者对物的利用、劳动者的劳动创造因素，导致不能依据《物权法》中孳息的规定对承包经营人种植林木的权利属性进行正确定性，使承包经营人对林木的所有权因无权利源而成为无源之水、无本之木，不得不承认这是我国物权立法上的一个缺憾。

　　在我国普遍存在着林地所有权和林地使用权相分离，林地使用权和林木所有权相分离的现象，我国林权制度的这一特点决定了界定林权中"两权分离"关系的必要性及紧迫性。对此，可以借鉴参考国外的立法经验，完善并扩展孳息的规定。罗马法将孳息分为三类，即天然孳息、加工孳息和法定孳息。其中，加工孳息是对劳动成果的承认，是指那些需要经过劳动创造才能获得的孳息，如种植林木等。德国民法典吸纳了罗马法对孳息的分类法，把孳息分为物的孳息、权利孳息。物的孳息，是指该物的出产物和按照该物的用法而就该物取得的其他收获物。

　　权利孳息，是指依权利按照其用法所取得的收益，特别是在该项权利系取得土地成分的权利的情况下，指所取得的成分。按德国民法典对孳息的划分标准，用益物权人基于林地使用权而取得在其上种植的林木，这些林木属于用益物权人的权利孳息.这一规定充分肯定用益物权人的劳动价值，成为用益物权人取得所有权的法源。德国民法典对孳息的严密细致划分，界定标准的科学严格，值得我们借鉴。

　　"资源有效地利用有其必要条件，那就是排它权的创设。如果任何有价值的资源为人们所有，所有权即意味着排除他人使用资源和使用所有权本身的绝对权，并且所有权是可以自由转让的，那么，资源的价值就能最大化."物权法只对他物权（用益物权）做出规定并不能满足集体林权制度改革的需要，还应当对基于他物权（用益物权）产生的孳息作出规定。因为，如果不对基于他物权（用益物权）行使所产生的孳息归属进行确认，个人林木所有权的取得就会失去理论的支撑，缺少法律的依据。导致我们在处理林地所有权人和林木所有权人的关系时，处于一种没有理论支持，法律规定冲突的尴尬境地。借鉴德国民法典关于权利孳息的规定对物权法进行修订，不但能够为个人林木所有权的取得提供理论支撑和法律支持，对林权改革具有重要意义。也解决了农村联产承包过程中出现的由于缺乏理论及法律支持，使土地所有权和农作物所有权区分陷入混沌的困境。这是因为，尽管我们一直都承认农民在土地承包后取得了土地使用权，对耕作所得的劳动成果享有所有权。但是，未能从法理的层面探寻这种劳动成果所有权的法源，在立法时也未能通过法源的固定来奠定承包经营者劳动所得的理论基础和法律基础。

　　（二）保障自然人的林木所有权充分行使。

　　不可否认，由于承包经营人林木所有权法源的缺失，各个部门法对个人林木所有权的规定不一，不同程度地存在着冲突。对个人林权规定的冲突向我们揭示，法律对承包经营人的林木所有权还未能给予充分的肯定。《森林法》规定，个人基于林地承包经营合同的签订，通过劳作所得的林木归个人所有。《物权法》则规定，承包人作为用益物权人，其权利仅限于对承包经营林地的占有权、使用权和收益权。由于物权法对孳息的规定也只限于自然孳息、法定孳息，未对承包经营人劳动创造产生的孳息作出规定，影响到个人林木所有权的行使及救济。这些障碍突出地表现为，在征用林地时对承包经营人的排斥。在林地征用时，各地通常采用的作法是，只重视并突出林地所有人（集体经济组织）的权利，如征地方与集体经济组织进行磋商洽谈、签约，并且集体经济组织在林地征收补偿问题上拥有决定分配方案的权利。完全忽略了承包经营人作为林地的用益物权人应当享有权利，也忽略了其作为林木所有权人应当享有的权利。

　　1、承包经营人有权参与土地征用合同的签订。

　　承包经营人基于承包经营合同而对林地取得用益物权，取得林木所有权，如果在征用林地时将承包经营人排斥在外，则是对承包经营人权益的严重损害，导致征用林地行为存在法律瑕疵。为保障承包经营人的权利得以充分实现，应当采取措施改变现行的林地征用模式。林地被征用不仅仅是涉及到林地所有权问题，还包括承包经营人的用益物权、涉及到承包经营人的林木所有权问题。因而，集体经济组织、承包经营人都属于征用林地的直接利害关系人，在林地征用中各自享有独立的权利。他们的利益都应当在林地征用合同中具体明确。根据合同的相对性特点，如果林地承包经营人被排斥于林地征用合同之外，承包经营人的权利将无法得到法律的救济。集体经济组织、承包经营人作为被征用方都是林地征用合同的主体，共同与征地一方进行磋商、洽谈、签约，各自的权利义务通过征用林地合同明确。这既能够减少林地征用后因利益分配引发的纠纷，也是一种保证林地征用活动公开透明的方式。

　　另外，对承包经营人林地征用合同主体资格的否定，人们会质问，承包经营人的权利是否为法律承认、是否因第三人的行为承包经营合同就可以不履行？为了维护承包经营合同效力，在没有经过林地承包经营人的授权许可，任何组织或个人都不得擅作主张决定林地征用合同中与承包经营人权益相关的事项。如此做才能保证承包经营合同权利义务的稳定。

　　2、为承包经营人提供充分及时的法律救济。

　　《土地管理法实施条例》规定，集体经济组织是土地补偿费的所有权人。这一规定有其局限性，只考虑到集体经济组织是被征用土地的所有权人，却没有顾及到林地的特殊性，不利于对个人林权的保护，不应当适用于林地的征用。就林地承包而言，承包经营人在承包了林地后，通过人力、资金的投入经营管理，改变了林地的林种、植被、生态，这是林地增值的重要因素，根据用益物权理论，这种因林地增值产生的效益应当归属于林地的承包经营人；另一方面，承包经营人因用益物权的享有而对承包经营的林地享有合理的利益期待权，承包经营人因取得林木所有权而享有排它的自物权。承包经营人的这些权利都应当得到法律承认，并受到保护。但是，《土地管理法实施条例》第26条的规定却构成对承包经营人权利的剥夺。建议废除这一条款，同时增加林地征用补偿内容，明确承包经营人是征地补偿费的受益人。

　　最高人民法院已经通过司法解释方式明确：人民法院不受理农民与集体经济组织之间的土地补偿费之民事诉讼争议，其理由是，农民与集体经济组织不属于平等主体之间的民事法律关系。必须指出，该司法解释对农村集体经济组织和农民的主体资格定性是错误的，对因土地补偿费所发生争议的处理方式也是错误的。

　　最高人民法院的这一司法解释影响面极广，不但对司法审判活动构成误导，也会影响到政府对这类问题处理的态度、方法，直接影响着法律的有效实施，应当通过权威的统一立法纠正这一错误。

　　（三）通过改革采伐许可制度落实林木所有权。

　　《森林法》规定，除了在自留地、房前屋后采伐属于个人所有的零星林木外，承包人在采伐基于用益物权的行使而取得所有权的林木时，要履行申请、批准的程序，申领林木采伐许可证，按照采伐许可证明确的范围、方法、数量进行采伐。

　　否则即是一种违法（或犯罪）行为，要受到行政处罚或被追究刑事责任。由于忽略了承包人营造林木所追求的自益性，未能区别对待对公益性林木和非公益性林木的采伐，构成对个人林木所有权的不当限制。

　　就个人承包经营林地种植林木的动机而言，首先考虑的是自身的经济利益，承包经营人把林地的承包看作是一种投资，将林木视为自己的"绿色银行".不是为了储存林木资源，也不是出于社会公益的目的，营造的林木不具有公益林的性质，大都属于商品林、用炭林，承包经营人期望通过在林地的投资能使自己获益。但是，由于长期以来对个人权益的漠视，在处理一些利益关系时，片面强调个人利益对集体利益、公共利益的服从，经常出现为了实现社会公益目的而牺牲个体的利益。具体在林业资源的开发利用方面则表现为，在承包经营人营造林木后，政府部门无视林地承包经营合同的约定，随意改变承包经营人营造林木的性质及用途，不经过法定程序即擅自将承包经营人营造的经济林、用炭林变更为防护林、公益林，再利用严格的采伐许可制度限制承包经营人采伐，使林地承包经营人无法实现在签订承包经营合同时所追求的预期经济利益。必须承认这是在变相剥夺个人的林权，虽然承包经营人在表面上还是林权证持有人，但其权利却因受到限制而不完整。

　　林木采伐许可制度形成于上个世纪80年代，其本意是为了保护生态环境，治理水土流失。进入21世纪后，法律对公民私权保护力度加大，全社会的权利意识得以提升。人们开始质疑，对林木资源的利用无视所有权人的意愿，通过采伐许可制度限制林木所有权人权利的行使，让林木所有权人承担社会公益责任，这些做法是否符合法治精神？

　　实现林权规范有序流转，需要有法律及制度的保障，林权流转的基础是：林权是一项充分的权利，能够得到充分有效的法律救济。所有权的绝对性表现为，所有权人可以根据自己的意志具体行使占有、使用、处分及收益的权利，对个人林木所有权的限制使得林权人不能完全根据自己的意志从事活动，不利于林权流转。任何一项权利一旦受到限制就不再是完整的权利，这种权利实现的风险也随之加大，没有人会愿意接受一个不完整而且存在诸多限制因素的权利，人们更不会愿意接受一个自始既存在着法律风险的权利。关于林木采伐许可对林权流转的影响可作以下分析：首先，林木采伐许证管理让个人的林木所有权不再具有自物权的特性。个人在行使林木所有权时要受到政府的干预，要受到采伐许可限制，个人的林木所有权因此而丧失了自物权的特性；其次，采伐许可证加大了个人林木所有权的风险。在采伐许可证制度下，林木所有权的实现要以行政机关许可为必要条件，不是单凭所有权人意志就可以决定的，为个人林权的实现添加不确定性因素。人们从事经济活动追求的是效益和价值，在社会活动中不确定性因素越多，风险也就越大。趋利避害是人的本性，没有人会愿意接受不能自由支配的财产或权利。最后，林权流转将成为镜中花，水中月。设想一下，如果一个以林业为依托的林业合作社不能正常行使所有权，不能将自己拥有的林木资源转化为生产资料，这个林业合作社还能正常运转吗？银行在发放货款时接受了林木所有权抵押，可是在其后，采伐证对林木所有权的限制，将成为抵押权实现的障碍。没有实现保障的抵押权能为社会承认吗？至此不难得出结论，对个人林权的限制将会影响并危害到整个社会的经济运行，对现行的林木采伐许可制度进行改革已经迫在眉睫。不然，将无法适应集体林权制度改革的需要。

　　林木采伐许可制度的改革可以考虑从如下几方面入手：

　　1、区别对待，分类管理。

　　首先必须要承认，对公益林实行采伐许可管理制度十分有必要，这是由公益林所具有的生态价值和公益性所决定的。但是，对个人营造的经济林、自用林的林木采伐则不应当照搬采伐许可管理。社会公益目的的实现是国家的责任，此项重任不应当由社会个体来承担。尽管从道德的层面我们鼓励并提倡，但这绝对不应当成为社会成员的一种法定的义务和责任。不应当回避承包经营人的动机及目的，他们首先考虑的是自益，在有了一定的经济基础之后才会考虑公益的问题。

　　林木采伐许可制度是对林木所有权人权利的限制，影响着林权人自益目的的实现。

　　另外，这种限制也难以从法理上找到支持，林木作为林地之孳息，属于林地承包人所有，作为一种自物权，林木所有权人在行使其权利时不应当受到他人的限制。

　　即便林木属于特殊资源，也不应通过采伐许可对个人的林木所有权进行限制。本文认为，可以将林木采伐许可制度改革为林木采伐备案登记制度。即林木所有权人只需向有关林业部门申请，有关林业部门就该申请进行登记后批准，而不进行实质的审查；2、区分用途，明确权利。

　　国家会同集体经济组织共同制定统一的林业规划，根据林业资源的分布情况及维护生态系统、生态环境的要求，具体划分经济林、公益林及营造区域，用于指导林地承包经营合同的签订。集体经济组织在与自然人签订林地承包经营合同时既根据林业规划明确各个林地的性质、用途及社会功效，让林地承包经营人在签订合同时就知道营造林木的性质和用途，能够预知自己的利益获得情况，进而自主选择是否签订承包经营合同。林地承包经营合同签订后，如果需要将个人所有的商品林划定为公益林，政府和社会应当对个人给予补偿。

　　社会发展进步的前提是社会成员的权利有保障，采伐许可制度让林木所有权人的权利处于一种不确定、无保障状态。采伐登记备案制度的建立则有助于维护林木所有权人的利益，保障其权利的充分实现，激发发展林业经济的热情。取消对林木所有权行使的限制十分必要，避免在承认个人林木所有权的同时，又对这种所有权的行使附加了许多限制性条件，如果只是表面上对个人林木所有权的承认，会使林木所有权因严格的限制性规定而名存实亡。通过立法的完善，保障个人林木所有权的各项权能在更大程度上得以实现，必将会全面促进林业经济的发展。