公共文化服务供给绩效评价方法

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【题目】河北省公共文化服务供给绩效评估探究 
【第一章】公共文化服务供给绩效优化分析引言 
【第二章】公共文化服务相关概念界定和理论基础  
【第三章】政府提供公共文化服务的绩效评价指标体系建构 
【第四章】公共文化服务供给绩效评价方法 
【5.1  5.2】河北省公共文化服务供给与需求分析 
【5.3】河北省公共文化服务供给绩效评价结果分析 
【第六章】改善河北省公共文化服务供给绩效的对策 
【结论/参考文献】河北公共文化服务供给方式改进研究结论与参考文献 

　　4 公共文化服务供给绩效评价方法

　　“综合评分法”适用于由于评价指标无法用统一的量纲进行定量分析，而用无量纲的分数进行综合评价的情况。上文建立的公共文化服务绩效评价指标体系涉及的内容较多，共 29 个基本指标，指标的单位也不完全相同，宜采用综合评分法评价公共文化服务供给绩效。这种方法得出的评价结果不仅直观，而且可以对各级指标内部之间和河北各市之间进行比较，使得公共文化服务供给中存在的问题更加凸显，更易使各市认清本市在公共文化服务供给中的优劣势与绩效水平、找到改善的方向，从而实现供需对接。

　　4.1 指标评价标准值的确定

　　近年来，我国不断推进公共文化服务标准化。2009 年颁布了《文化馆服务标准》和《乡镇综合文化站服务标准》。2010 年以来我国先后颁布了第一批和第二批国家公共文化服务体系示范区（项目）验收标准。河北、山东等地区也制定了本地区的公共文化服务体系示范县（市、区）创建标准。2014 年 3 月国家公共文化服务体系建设协调组成立，它正逐步制定公共文化服务基本保障标准、技术标准和评价标准。这些文件为公共文化服务供给绩效评价标准的确定提供了理论基础和参考。

　　各省公共文化服务供给绩效评价指标标准值的确定，既要依据中国的现实国情和各省的现实省情，又要反映公共文化服务供给状况和相关部门的努力程度，还要起到激励各方力量进行公共文化建设的作用。目前学术界对指标标准值的确定多采用国际上的标准（0ECD 国家平均值）或理论上的理想值作为标准值。笔者认为这两种方法都较偏颇。

　　采用国际标准虽能发现公共文化服务供给绩效在国际中所处的水平，但是，由于中国正处于社会主义初级阶段，尤其是河北省的社会经济发展水平与国际水平相比还有很大差距，文化建设方面更是薄弱，国际上的公共文化服务标准不符合中国和河北省的社会经济发展水平，难以对公共文化服务供给状况做出客观的评价。而采用某一指标理论上的理想值，除了容易造成现实和理想相混淆，还容易脱离实际，失去其应有的意义。

　　在一般的绩效评价中，指标标准值的确定有多种方法，如“经验确定法”、“横向比较法”、“纵向比较法”等，采用的标准也有经验标准、行业标准、历史标准等。各自也有其优缺点：“经验确定法”是专家考虑各方面因素、经过缜密研究得出的评价标准，专业性强，但是易受专家主观因素的影响；“横向比较法”是比较对同一指标同期不同地区的指标值的方法，其优势在于能客观反映评价对象所处的水平，不足在于不能反映相关部门工作的努力程度和评价对象的动态变化特征；“纵向比较法”指从历史的角度对同一指标值进行动态比较，能弥补“横向比较法”的缺点，却不具备它的优点。

　　权衡各种确定标准值方法的利弊，本文对公共文化服务供给绩效评价标准的确定采用三种标准：

　　（1）“创建”标准。一些指标的标准值在《国家公共文化服务体系示范区创建标准（中部）》或《河北省公共文化服务体系示范县（市、区）创建标准》或《文化馆服务标准》或《乡镇综合文化站服务标准》等文件中有规定的，就采用文件中这些指标的标准值。若某一指标的标准值在“国家的创建标准”与“河北省的创建标准”中的规定不一致，为更符合河北省当前的实际情况就采用“河北省的创建标准”.

　　（2）计划标准。在《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》、《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》、《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》、《河北省文化事业发展“十二五”规划》等纲要中对某一指标在2015年将要达到的值有计划的就采用纲要或规划中的值作为该指标的标准值。

　　（3）最优值标准。一些指标的标准值在国家和省级文件中都没有制定和计划，无法应用“创建”标准和计划标准确定标准值，就采用“横向比较法”和“纵向比较法”相结合的方法确定指标的标准值，就是最优值标准。正指标（取值越大越好的指标）最优值为该指标在不同年份不同地区的最大值；逆指标（取值越小越好的指标）的最优值为该指标在不同年份不同地区的最小值。

　　如，N 个时期 M 个地区的正指标的标准值确定步骤为：先确定其在某一时期 M 个地区的最大值 N1,然后确定其它时期 M 个地区的最大值 N2、N3、……NN,最后将 N1、N2、N3、……NN 进行比较得出最大值即为该指标在 N 个时期 M 个地区的最优值，把最优值作为该指标的标准值。利用这个方法确定指标的标准值，不仅符合河北文化建设实际情况，还可以充分吸收“横向比较法”和“纵向比较法”的优点，既能反映河北各个地区公共文化服务供给状况和绩效水平，也能反映公共文化服务供给绩效的动态变化特征和文化部门工作人员的努力程度。

　　例如，“人均公共文化事业费”的标准值由于在国家或省级文件中没有提到，于是采用最优值标准，其是正指标，指标值越大越好。确定 2011 年和 2012 年河北各市该指标标准值的步骤为：2011 年河北各市中，秦皇岛的值最大，为 18.24 元；2012 年河北各市中，秦皇岛的值也最大，为 24.42 元；两个最大值相比，显然 2012 年秦皇岛的该指标的取值最大，所以把 2012 年秦皇岛人均公共文化事业费 24.42 元作为该指标的标准值。

　　“每××千人中有一名主要公共文化机构从业人员”的标准值在国家或省级文件中没有提到，于是采用最优值标准，其是逆指标，指标值越小越好，所以确定 2011 年和2012 年河北各市该指标标准值的步骤为：2011 年河北各市中，张家口的该指标值最小，为 2.87;2012 年河北各市中，张家口的值也最小，为 2.9;两个最小值相比，显然 2011年张家口的该指标的取值最小，所以把 2011 年张家口每 2.87 千人中有一名主要公共文化机构从业人员作为该指标的标准值。

　　需要指出的是，当指标的单位是“%”,正指标按最优值标准确定其标准值时，若最优值大于 100,则该指标的标准值为 100.如，“艺术表演场馆（事业）平均每场坐席利用率”的标准值同样采用最优值标准，其是正指标，确定其标准值的步骤为：2011 年河北各市中，唐山、张家口和保定的每场坐席利用率超过了 100%;2012 年河北各市中，唐山的值超过了 100%,所以把 100%作为该指标的标准值。

　　运作机制维度中，决策机制、监督机制、反馈机制是定性指标，现在还没有量化的标准，三者的评价标准是：是否有利于提高公共文化服务供给效率、是否有利于满足居民基本的文化需求，总之为是否有利于改善公共文化服务供给绩效。

　　《文化馆服务标准》和《乡镇综合文化站服务标准》指出，“居民满意度应不低于80%”,由于“公众满意度”指标不计入绩效评价总分，而且其标准值也不参与“公众满意度”评分的计算，所以未在上表中列出。

　　4.2 基本指标评分的方法

　　4.2.1 定量指标的评分方法

　　定量指标分为正指标和逆指标。如果某指标是正指标（即取值越大越好），就设定从 0 到该指标标准值的分数为 100,当指标值小于等于 0 时，该指标的得分为 0;当指标值/标准值大于等于 1 时，指标得分为 100.若某指标是逆指标（即取值越小越好，但不取 0），就采用倒数法进行正向化处理。

　　4.2.2 定性指标的评分方法

　　本文把公共文化服务满意度分为五个等级，即非常满意、满意、一般、不满意、非常不满意，由被调查的居民做出评价，这五个等级分别对应 100 分、80 分、60 分、40分、20 分。公众满意度得分等于所有被调查的居民对公共文化服务评价的平均分，计算公式为：

　　公众满意度得分=（评价“非常满意”的居民数量*100+评价“满意”的居民数量*80+评价“一般”的居民数量*60+评价“不满意”的居民数量*40+评价“非常不满意”的居民数量*20）/所有被调查的居民数量。

　　4.3 指标权重的确定

　　确定指标的权重通常采用德尔菲法，又称专家访谈法，但是这种方法确定的指标权重多受专家个人经验和知识背景的影响，具有较大的主观性。另外常常被采用的层次分析法，虽然对得出的权重进行一致性检验，但是也避免不了德尔菲法同样的缺陷。除此之外，还有学者用因子分析法、熵值法、客观赋权法等确定指标权重。依据本文的研究目的和需要，采用平均赋权法确定二级指标和三级指标的权重，依据各个一级指标的重要性分别赋予一级指标权重。

　　由于二级指标和三级指标都是通过反复筛选得到的，重要性相当，本文对二级指标和三级指标平均赋权，即赋予各指标相同的权重，这样不仅步骤简单，也避免了主观性因素的干扰，更具客观性和说服力。在进行综合评价时，依据各个一级指标的重要性赋予一级指标权重。公共文化服务的政府投入、发展规模与运作机制以及社会参与对绩效来说都同等重要，所以应赋予四者相同的权重，但是由于计入绩效最终得分的运作机制维度中只有从业人员队伍这一方面，而运作机制中的决策机制、监督机制、反馈机制这三个方面由于无法量化，不能进行定量分析，所以在最终评分中运作机制维度包含的范围就小了，仅包含从业人员队伍这一方面的运作机制权重就应减小。把政府投入、运作机制与发展规模以及社会参与的权重分别设为 0.3、0.1、0.3 和 0.3.

　　4.4 评价模型的选择

　　向勇、喻文益（2008）在构造公共文化服务的任务结构模型的基础上，以受众和其它方为评价主体，建立了公共文化服务的绩效测评模型，然后构造了对满意度测评的现实分解模型，包括受众的满意度和例外因素的满意度，接着构造了公共文化服务可持续性发展测评模型，对我们进行公共文化服务供给绩效研究提供了参考和启示，但是现阶段中国的公共文化服务制度不健全，也缺乏相应的法律、体制保障，所以向勇等学者建立的评价模型目前可操作性、实用性不理想，还不适用于对当前公共文化服务供给绩效进行评价。

　　上述的每个指标得分都可以从不同侧面反映公共文化服务供给状况，但是国家公共文化服务体系庞大，单纯从一个方面或一个角度建立公共文化服务供给绩效评价模型，不全面也不客观，必须建立综合评价模型才能完整地反映公共文化服务供给状况、正确评价它的供给绩效。所以本文选择采用多目标线性加权函数法，即综合评分法对公共文化服务供给绩效进行评价，评价模型为：