政府的土地财政政策和地方公共支出的政策建议

　　第 6 章 政策建议

　　从上面章节的实证结论可知，政府的土地财政政策和地方公共支出与房价波动密切相关。一方面，政府依靠土地财政获得巨大的财政收入，与此同时对房价的上涨也起到了推波助澜的作用；另一方面，地方公共支出会通过一系列途径资本化于房价之中，公共品供给水平越高，对应的房价也越高。此外，土地出让收入、土地相关税收和地方公共支出对房价的影响不仅在时间上存在长期与短期的差异，在空间上也有区域差异性。因此，政府在制定宏观调控政策时，既要统筹考虑，又要区别对待，完善土地出让制度，深化财税体制改革，优化公共支出结构，以引导我国房地产业健康发展。

　　6.1 完善土地出让机制

　　近几年来，房地产市场快速发展，进一步导致了对土地需求的增加，政府也从土地出让收入和相关税收中得到丰厚的财政收益，客观上为政府依赖“土地财政”

　　提供了有力支撑。因此要规范土地出让制度，加强监督与管理，将土地出让规划、定价、收入和支出等全部纳入政策规范。改革土地出让收入取得方式，逐步由“批租制”走向“年租制”,扭转地方政府寅吃卯粮的土地财政模式，实现土地收益代际均衡，从而消除屯房屯地等不良行为。开放土地市场，把土地转让从政府行为转变为市场行为，政府不再作为土地市场的唯一出让方，而应成为监督土地市场公平公开透明运作的仲裁者和监督者，让市场这只“无形的手”调整土地市场的供给与需求。

　　要遏制政府以出让土地为基础的利益链，就必须打破地方政府追求出让收益最大化的机制，将土地出让收入同时纳入地方和中央的收入体系，使责权事权相匹配，从而抑制地方政府的短期逐利行为；其次，要根据地区实际情况合理的确定土地供应量，避免土地大面积的空置和囤积，提高土地资源使用率。设立公共建设土地的比重和用途门槛，杜绝公地私用现象的发生，同时提高房地产土地的供应量，根据市场需求调整土地供应量，在保证政府自身收益的条件下促进房地产业的健康发展。

　　此外，可以借鉴香港的经验，建立土地基金，规定地方政府定期且按一定比例提取土地出让金，对使用权限做出规定，保证政府财政收入来源的同时规范政府滥批土地的短视行为。

　　6.2 深化财税体制改革

　　6.2.1 改革财政分权体制

　　改革财税体制，合理划分中央与地方的财权与事权，根据公共品的特定划分中央与地方政府的事权，根据税收特性和政府收入来源科学合理的划分财权。对于一些与国计民生息息相关的教育、医疗卫生和文化事业由国家统一管理，有利于实现资源效用最大化和公共服务均等化。在中央政府的监管下，适当给予地方政府一定的税种选择权和税率调整权，使地方政府能够根据当地的经济条件和发展状况制定更适合自身的发展策略；此外，重新划分中央和地方政府先行的共享税的分配比例，增加地方政府的享有比例。建立科学、高效、规范的转移支付制度，兼顾上下级和同级政府间的公平问题，增加中央对地方政府的转移支付，以解决地方政府财政收支不平衡、负债严重的问题。同时，为了促进区域的协调发展，要加大中西部的转移和投入力度，完善基础配套设施，在教育和医疗方面给予更多关注，以弥补地方政府供给缺乏效率的不足。

　　6.2.2 深化房地产税收改革

　　房地产税收的征收，一方面可以使政府摆脱对土地出让金的依赖，另一方面也可以增加房屋持有成本从而抑制投机行为。当前，我国房产税收种类虽多，但是政策目标并不明晰，不能有效的发挥房地产税收对房价的调控作用。与国外房产税收相比，发我国房产税主要集中在流通环节，如耕地占用税、契税和土地增值税，对保有环节的房产税和城镇土地使用税方面的征收相对薄弱。导致地方政府缺乏稳定的税种收入，只能依靠扩大基础建设投资来带动地方经济发展，收取商业税收获得财政收入。短期来看，这种方式确实给地方带来了很好的经济效益，但是却歪曲了地方政府的职能定位，政府将大量资金引向基础建设，而忽略了公共服务方面的投入， 城市发展陷入一种畸形状态，只有“量”的增加，却没有“质”的提高。

　　因此，借鉴国家经验并根据我国自身国情，按照“宽税基、简税种、低税率”的原则对我国房地产税收进行改革，实现房地产税后从开发流转环节向持有环节的转型，做到真正意义上的去土地财政化。在试点城市进行房产税改革，对居民购房超过免税标准的部分每年征收房产税，并根据城市自身情况调整税率。近两年来，在北京和上海等城市已开始实行该政策，也取得了不错的市场效果。之后可以在全国范围内加以实施，对居民的住房存量按规定征收一定税收，抑制投机行为。同时也可以在房地产供求平衡上形成一种经济参数和税收负担，活跃租房市场，提高房屋资源配置效率。

　　6.3 优化公共支出结构

　　6.3.1 创新公共品供给模式

　　一直以来，政府都担任着公共品供给者的主要角色，不仅自身有着巨大的财务压力，而且政府特有的职能体系也造成了资源浪费和效率低下等问题。但是随着经济社会的发展和我国房地产业市场化程度的提高，一些多元化的公共品供给模式开始崭露头角。利用市场自身的淘汰和效率优势，通过特许经营等形式让市场分担一部分教育和医疗职能，同时让一些社会组织承担某些公益性和服务性的社会活动。

　　区域公共服务的均等化不是一蹴而就的，前期需要做好具体的城市规划和土地规划。要对当地及周边的情况做好事先调查，了解已有公共服务的数量和水平，明确接下来应投入的方向和力度，对实行的效果进行分析评价，不断完善实现公共服务均等化的途径。在进行旧城改造时，要对其公共服务的供给结构进行合理安排。

　　现阶段，我国地区间经济差异日趋扩大，距离实现公共服务均等化和房价扁平化还有漫长的路要走，这就需要我们不断的总结经验和探索创新，找出一条适合自己的道路。

　　6.3.2 促进公共服务均等化

　　经济发展水平的高低直接关系到地方的公共品供给水平，区域间发展的不平衡又造成了我国不同区域内基本公共服务的非均等化，人们所面临的居住环境有着较大差异，进而影响到房地产价格，因此要合理调整财政支出在结构和地域上的比例。

　　对于教育、医疗、就业和社会保障等方面要重点关注和支持，同时还要兼顾东中西和城乡之间发展不均衡的现状。东部地区经济发达、人口密集、公共服务和公用品供给水平较高，房价也保持持续上涨劲头；中西部地区的基础设施则较为落后，资源大量闲置；一些农村地区的义务教育、农村医疗、社会保障和农民的科学文化水平均严重匮乏，需要中央和地方政府共同努力加以改善。

　　特大都市区和沿海发达地区的基础设施完备，教育和卫生等关乎民生的支出到位，能满足公共对生活品质和住房环境的需求。相对来讲，中部发展地区和西部落后地区则存在着较大的资源闲置，基本公共服务供给水平低，房地产市场化程度落后。因此，各地政府应适当调整地区间的公共支出，优化公共支出结构，提高地方公共支出效率。发达地区可以加大对保障性住房的投资力度，同时增加对低收入人群的补贴和转移支付。中西部地区则应加大基础设施投入，完善教育、文化、卫生和交通等与生活环境息息相关的配套服务设施，改善投资和工作环境，吸引更多人才来此定居。此外，由于地方公共支出对房价的影响有时滞性，因此在制定公共支出计划时要从长远角度出发，结合当地实际情况，有重点有针对性的采取措施，促进公共服务均等化，缩小地区间房价差异，使我国房地产业更好更健康发展。

　　6.4 本章小结

　　本章在前面的现状分析和实证分析基础上，有针对性的提出可行性建议。在土地财政方面，政府要改革财政体制、规范土地出让制度和深化房地产税收改革，实现事权和责权的统一，扭转房地产税收重流通环节、轻保有环节的局面；在地方公共支出方面，政府要调整地区间的公共支出结构，在经济发达地区加大对保障性住房的投资力度，在西部等经济落后地区则应加大教育、交通和医疗等方面的投入。