土地财政与公共品供给理论

　　第 2 章 相关理论及模型

　　2.1 土地财政

　　2.1.1 土地财政概念

　　土地财政，是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及其相关产业税费收入的一种财政模式，也称为“第二财政”.其主要包括三个方面：政府出让土地使用权而得到的土地出让金；政府关于土地和房产的各种税收，包括土地增值税、土地使用税、房产税和契税等；政府利用土地进行融资而得到的收入。

　　土地财政源于我国1994年开始推行的分税制改革，此轮改革的特点是将税收分为中央独享税、地方独享税以及中央和地方共享税三大类，其中中央独享税和地方独享税分别由中央政府和地方政府所有，共享税则由中央和地方按一定比例分成。

　　分税制改革在一定程度上解决了财政包干时期“吃大锅饭”的弊端，调动了地方政府提高财政收入的积极性，但由于在实施的过程中没有实现财权和事权的统一与匹配，使得地方政府经常性财政收入的相对比重持续下降，而相应的事权范围却不断扩大。这种财权和事权的不对称，导致地方政府有很强的激励把对地区经济的援助之手变为攫取之手，以缓解日趋紧张的财政支出压力。在此背景下，地方政府独享的税收收入和其他一些收入不断增加，而这些收入中，许多都直接或间接与土地有关，因此，地方政府与土地有关的收入即土地财政规模不断膨胀。

　　2.1.2 土地出让价格和房价互动机理

　　土地出让价格和房地产价格是一个密不可分的整体，其相互间的影响也是循环往复的。土地市场中，土地出让价格由土地市场的供求关系决定，其需求主要源自于房地产需求；房地产市场中，土地出让价格经过房地产市场的供需调整，内化为房地产价格的一部分并和其他相关因素一起影响房地产需求。William 和 Denise 提出的房地产四象限二市场模型可以很好的诠释地价与房价的之间的作用机理。

　　如图2-1所示，第Ⅰ象限和第Ⅳ象限代表土地市场，第Ⅱ象限和第Ⅲ象限代表房地产市场。第Ⅰ象限描述了土地增量与土地价格之间的关系，体现了土地市场中的供求关系及其均衡地价。SL表示土地增量的供给曲线，DL和DL1表示土地增量的需求曲线。第Ⅱ象限表示土地价格和房价之间的关系，曲线B表明两者为线性正相关关系。第Ⅲ象限描述了房产增量和房价之间的关系。SH为房地产供给曲线，DH和DH1为两条不同的房地产需求曲线。第Ⅳ象限的直线A表明房产增量和土地增量之间存在线性正相关关系。

　　地价对房价的影响途径为：第Ⅰ象限内，当经济处于高涨阶段时，对土地的需求增加，土地需求曲线DL向右上方移动到DL1,土地价格上升。土地价格作为房屋成本的一部分，高地价带来高房价。现期房价的上涨使地产商对未来预期收益更为乐观，刺激其开发动机进而增加房地产产量，伴随着高房地产量而来的是土地需求的激增，最终导致土地价格上涨。

　　房价对地价的影响途径为：第Ⅲ象限内，社会经济持续发展或住房制度进行改革使得潜在需求释放时，房地产需求曲线由DH移动到DH1,房地产价格上涨。房价的上涨带动开发商的投资热情，加大开发建设力度，进而增加土地需求量，推动土地价格的上涨。

　　2.1.3 房地产税收和房价互动机理

　　2.1.2.1 房地产税收

　　20世纪50年代初期，我国开始征收房地产税。1950年3月政务院发布《全国税政实施要则》，开征房产税、地产税和遗产税。次年，开征城市房地产税。1984年10月把城市房地产税分为房产税和土地使用税。1986-1988 年，国务院发布了《房产税暂行条例》、《耕地占用税暂行条例》和《城镇土地使用税暂行条例》。为抑制土地投机，合理分配土地增值收益，政府于1993年12月颁布《土地增值税暂行条例》。

　　2006 -2007年，政府逐年分别对《城镇土地使用税暂行条例》和《耕地占用税暂行条例》做出修改，提高税额标准。目前我国已建立了以房产税、耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税和契税等5种独立的房地产税种为主体，营业税、印花税和城市维护建设税等相关税种相辅的房地产税系结构，初步构建了围绕房地产保有、流转、所得3个阶段为征收环节的税收体系，在提高稀缺土地资源的集约利用水平、引导房地产资源合理配置和提高地方财政收入等方面发挥了积极作用。

　　2.1.2.2 房地产税收对房价的影响-基于税收资本化的分析

　　根据古典资产定价理论，房地产年收益率、贴现率、使用年限和房地产税收等因素会影响房地产价值，其中，房地产税收会通过降低房地产预期收益对房价产生影响。

　　2.2 公共品供给理论

　　2.2.1 Tiebout 模型

　　1956年，美国经济学家Charles Mills Tiebout发表《一个关于地方支出的纯理论》一文，引起学术界广泛讨论。Tiebout在论文中创造性的提出：“同私人经济领域存在一般均衡一样，在资源禀赋和偏好既定的条件下，地方政府提供公共产品的一般均衡存在而且是最优的”.

　　在该假说诞生之前，以马斯格雷夫和萨缪尔森等为代表的经济学家普遍认为，公共产品市场不存在一般均衡，无法实现最优配置。这是因为理性居民在对公共品投票过程中出于“搭便车”心理，可能会隐瞒真实偏好以减少自己应担负的纳税责任。阿罗不可能定理也表明，在一个民主社会里，当其成员具有不同的偏好，而这个社会又存在多种选择方案时，不同的选择排序会产生不同的结果，也就无法得到能令所有人都满意的结果。此外，不完全信息的存在也使得政府的政策表达和公众的真实意愿往往出现偏离，地方公共支出也就无法做到最优配置。

　　Tiebout却指出，如果居民可以根据自己的偏好在社区内自由迁徙，即通过“用脚投票”而非用手往投票箱投票做出选择，那么社区间会通过竞争使公共品供给效率达到帕累托最优。但是该模型有着严格的假设前提：（1）居民既是投票者又是消费者，且能够自由流动到使自身效用最大化的社区；（2）居民具有完全信息，能够根据地方政府的“收入-支出”结构及时调整自身行为；（3）社区内的公共服务不存在外部性；（4）区域内存在足够多的社区供居民选择；（5）社区的选择对就业不会造成影响；（6）社区规模依赖于地方管理者的政策和原有居民的偏好；（7）未达到最优均衡的社区增加公共品供给以吸引更多居民，超过最优规模的社区则要采取相反措施，已经处于最优规模的社区只需维持现状即可。

　　Tiebout模型对地方公共品供给的帕累托最优进行的推理和论证，不仅阐释了公共品供给和房价之间的关系，而且为后来的财政分权和公共选择理论奠定了坚实的理论基础。但是该模型过于严苛的假设条件，在现实生活中根本无法实现。例如，消费者可以根据自己的意愿自由在社区间迁徙，迁徙过程中其工作机会也不会受到任何影响，毋庸置疑，无论是在以美国为代表的发达国家还是以中国为代表的发展中国家，这个假设都只能停留在理论层面上。此外，社区数量足够多、公共品供给不存在外部性这些也都是不现实的。理论上的完美诠释和实证研究的缺乏使得Tiebout模型在之后的几十年中备受争议。

　　2.2.2 Oates 对 Tiebout 模型的扩展

　　萨缪尔森在其1954年发表的《A Pure Theory of Public Expenditure》中描述了一个集中的公共品供给机制，而Tiebout却加上“Local”这一限定词阐述了分散的公共品供给模式，从而开启了财政分权理论的研究与探讨，大量的学者也循着“财政资本化”这一思路研究房地产价格与地方公共支出之间的关系。

　　1976年，着名经济学家Oates在《政治经济学》上发表《财产税和地方公共支出对财产价值的影响--税收资本化和Tiebout假说的经验研究》一文，第一次用量化形式证明公共支出与财产价值成正相关关系。Tiebout理论指出，居民在选择居住地时，会同时考虑社区公共服务水平和税收，而社区的税率又是以社区的公共品供给水平为基准设定的。Oates也认为居民会在公共服务和税收之间寻求均衡点，从而实现自身的帕累托最优。原因是地方公共支出会带来税收的增加，增加税收又会提高住房成本，进而抬高房价，换句话说就是税收内化为房屋价值。

　　首先，Oates对社区居民进行了简单的描述，在城市中心地带工作的人群在居住环境方面有着更为广泛的选择权，其主要关注点集中在学校教育和医疗卫生等方面，这些公共服务水平的高低会直接影响到人们对房屋价值的认定。在其他条件既定的情况下，理性消费者会仔细衡量地方公共品组合带来的福利，并将其与税负相比较，通过某种函数形式具体衡量，最后选取数值较大的地区作为其最优选择。在上面分析的基础上，Oates选取了1960年美国新泽西州东北部53个城镇的房价、公共品支出和财产税率面板数据进行多元回归，得出结论：公共服务和财产税会资本化于房价中，教育水平越高，税率越低，房价越高。这与之前的理论分析相一致。

　　其OLSQ和TSLS回归模型如下：

　　其中，V为房屋价值，T表示实际的财产税率，E为每个学生的平均公共教育支出，M表示该社会到市中心曼哈顿的最短距离，R为住房的房屋平均数，N为1950年后修建的住房占原先住房的比重，Y为家庭平均年收入，P是社区中收入低于3000美元的家庭所占的比例。

　　观察式（2-10）和（2-11）的系数可以发现，在七个自变量中，财产税收和公共教育支出对房价的影响最大，财产税率与房屋价值成反比，公共教育支出与房价成正相关关系。基于该模型，Oates得出结论：教育支出高且财产税率低的社区对消费者具有极大的吸引力，居民愿意为居住在这里而承担较高的房屋价格。当教育支出和税率同时较高或者较低时，居民会在两者进行权衡，最终流向使自身效用最大化的社区。

　　2.2.3 Hamilton 对 Tiebout 模型的扩展

　　Oates从实证研究角度对Tiebou模型进行了扩展和补充，但是对模型中存在的“搭便车问题”却未做出解释。Hamilton认为，政府通过一次性税收筹集公共资金，财产税收为房屋面积与税率的乘积，拥有不同房屋面积的居民需缴纳不同的税收，但是公共品具有非排他性，这就使得一些居民购买较小的房屋，支付较少的税收却能享用和他人同样的公共服务，即获得所谓的“财政剩余”[52].

　　针对这一问题，Hamilton 于1975年提出了着名的“财政分区”法。地方政府对房屋的最小建筑面积和建筑质量等做出规定，这就相当于给房屋价格设定一个下限，增加了具有高公共服务水平社区的进入门槛，有效的限制了一些存在“搭便车”心理的居民的迁入，出现穷人驱逐富人的恶性循环。分区手段其实是对社区原居民的一种保护，通过法律形式，赋予原居民控制新进入者的权利，使得自身拥有的公共服务不会因为低收入家庭的进入而恶化。通过这种方法，地方政府可以形成有效的治理层次，划分出对公共服务和住房具有相似要求的群体，以财产税收为主，辅之以土地使用税和其他相关税收，为社区的教育、医疗和消防等提供资金，实现资源的最优配置。

　　2.2.4 Fischel 对 Tiebout 模型下的再分区效率研究

　　2005年5月，Fischel发表了《Public Goods and Property Rights: Tiebout andCompensation》一文，通过分析美国新泽西的一个小镇证明过度的区分可能会导致效率的缺失。在一些区域面积比较大的地方，由于地方政府的政策管辖，居民的流动性变差进而导致供需失衡，土地出现资源闲置。这一方面剥夺了当地居民通过满足潜在居民需求以赚取利益的权利，另一方面也剥夺了其他居民选择居住地的自主权。这时，即使该区域内的土地得到开发，依照分区理论的逻辑抬高土地价值之后，无论是原始居民还是潜在居民都将为之付出代价，导致效率缺失，这就是Fischel之所以质疑Hamilton区分法的原因之一。通过研究，Fischel得出结论：依着Tiebout模型的思路，正常行为法则的运用并不是对社会专业化进行否定，居民的真实偏好可以通过货币赔偿金机制加以引导，进而触发Tiebout模型[53].

　　2.2.5 地方公共品对房价的影响--基于公共品资本化的分析

　　费希尔在其发表的文章《Public Choice Through Mobility:The Tiebout Model》中，运用数理学知识，对Tiebout模型进行拓展分析，详细的阐述了地方公共支出和财产税的资本化过程[54].

　　首先，费希尔给出了两个基本假设：（1）公共品的生产规模报酬不变；（2）消费者偏好分为公共服务G和私人物品X.从前面的假设可以得到政府的预算约束cG=T,即政府能够以不变的边际成本c提供公共品。在一个区域内存在足够多的社区，而且消费者可以根据自身偏好自由选择居住的社区，那么这些社区将由同质居民组成。居民愿意为公共品支付的价格为n个相同需求曲线的加总。如果社区通过收取一次性税收来筹集提供公共品所需的资金，每个居民承担的费用为税收份额的.

　　上式表明，如果Tiebout模型中的假设得以满足，那么该社会公共品的配置将是有效率的。

　　费希尔在对Tiebout模型进行简单说明之后，进一步分析了公共品和财产税是如何资本化于房价中的。假设短期内社会的房屋供给固定不变，住房服务数量用H表示，每单位住房服务价格用P表示，住房租金R则可表示为R=HP.

　　费希尔认为，对于居住在自己房屋内的居民来说，租金是隐形支出，此时人们为了拥有该住房而愿意支付的数额便是净租金的现值，可以用租金收益减去所支付的财产税表示。其中V为住房的价值，r为贴现率，t为该社区的财产税率。则房屋价值为：

　　从式（2-23）可以看出：房价与各项公共支出呈正相关关系，与利率和财产税率成负相关关系。

　　从上述推论中可知，当住房总供给不变且居民可以自由流动选择自己偏好的社会时，公平服务水平高的社区会带来高房价。具体来讲就是，一个追求效用最大化的居民会在公共服务水平和税收之间进行权衡，从中选择自身收益最大化的社区。当某个社会投入更多资金提供更完善的公共服务时，更多的居民会向该社区流动，竞争的加剧造成供不应求，从而抬升房屋价格。因此，一个地区的房价高低和该地区的公用服务水平密切相关，而公共服务水平的高低又依赖于政府公共支出，这与我们前面的理论分析是一致的。

　　2.3 本章小结

　　本章主要介绍了土地财政和公共品供给方面的概念与相关理论模型，为后面的实证部分奠定了理论基础。首先给出了土地财政的概念，进而分析了土地出让价格与房价关系的四象限模型以及房地产税收资本化模型，得出结论：土地出让价格和房价之间存在正相关关系，土地出让价格越高，房价越高；征收房产税，会使房价因税收资本化而下降，税收的资本化程度则与供给弹性和需求弹性息息相关。随后阐述了 Tiebout 模型以及 Oates、Hamilton 和 Fischel 对该模型的扩展研究，并在此基础上建立模型，对公共品的资本化过程进行了推导，结果表明：公共品供给水平高的地区会带来高房价。