我国“三公”消费现状与治理策略导论

　　1导论

　　1.1选题的背景和研究意义

　　在我国，政府机构部门以及受其财政支持的企事业单位的公务出国、公车购置及运行、公务接待三项消费（简称"三公"消费），长久以来，数额巨大，难以控制，存在着诸多不合理之处。政府、学者、社会公众都十分关注。

　　在2010年2月27日，温家宝总理在和网友的一次网络交流会上讲：公款吃喝、公车私用、公费出国，关系到整个反腐败，关系到廉政建设，应该管得住，必须管得住？.自2011年6月，按照国务院的要求，中央98家部门绝大部分都陆续公开了 "三公"消费的账目，国防部、外交部、国安部等几家涉及保密事项，未予公布，使得财政透明度大大增强。社会对于"三公"消费问题密切而广泛关注，有关公费旅游、公车私用、公款吃喝等不良现象经常见诸报端。

　　前国务院总理温家宝认为，巨大的"三公"消费支出并由此导致的问题是当前公共行政领域亟待解决的重大问题之-对党政干部、对社会、对人民都会造成持续的不良影响。2013年3月26日上午国务院召开第一次廉政工作会议，中共中央政治局常委、国务院总理李克强发表讲话中讲到：深化细化预算决算公幵和"三公"经费公开，从今年开始，要逐步实现县级以上政府公务接待经费公幵。公开的形式要通俗，要让老再姓看得懂，可以有效地监督政府？.可见政府对于"三公"治理正在逐步加大力度。

　　囚公出国（境）、公务车购置及运行、公务招待产生的消费集中凸显了不受民众监督和制度约束的行政支出，致使开支无节制。时至今日，学术界、民间对"三公"消费问题的讨论研究未曾中断，有诸多问题值得进一步研究。因此系统梳理前人的研究成果，分析现状，并据此提出观点，有助于丰富和发展已有的理论观点，具有一定的学术价值。另外本文通过分析"三公"消费的现状以及公共性缺失的原因，对比国外的管理经验，提出解决方案，有助于整治因"三公"消费问题导致的行政效率低下、浪费严重、贪污腐败，有助于提高政府的行政绩效和公伯力。

　　1.2文献综述

　　长期以来，"三公"消费都是一个热点问题。由其导致的财政透明度、财政政参与、财政监督等一系列问题还处于初步探索阶段，主要原因是我国社会民主化与法制化进程的时间比较迟晚。对政府部门支出问题进行过专门研究的还比较少，对"三公"消费问题的进行深刻、透彻分析的更是少之又少。目前我国还没有一部专门着作对这一课题进行深刻剖析，但在一些媒体、网站和期刊上的报道、谈论、文章却是很多。大都还是就其如何公开、如何对其进行有效监督等问题进行探索。通过查询相关图书、期刊文章、报纸杂文等文献，本文认为目前研究我国"三公"消费问题的热点主要集中在以下几个方面。

　　（1）数额巨大且得不到有效控制

　　在2011年6月30日，全国人大常委会表决通过关于批准2010年中央决算的决议，经财政部汇总，2010年中央行政单位、事业单位和其他单位"三公"支出合计94.7亿元；2012年6月财政部公布，2011年中央行政单位、事业单位和其他单位的"三公"消费支出，合计93.64亿元人民币，基本与上年一致；2013年6月27日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上公布的关于2012年中央决算的报告中，因公出国（境）经费、车辆购置及运行费、公务接待费支出，合计74.25亿元，较去年减少19.39亿元，减幅20.71%,减幅较大？.高兴武、林臻械在其文《"三公"消费问题及对策研究》中指出2010年政府全部收入占GDP的比例，高达34%左右，由于"三公"消费支出庞大，是导致行政公务支出比例占全部政府支出的比例高达38%左右的一个重要成因。国际上，行政公务开支占全部预算，日本大约在2.5%左右，美国则在15%左右。从纳税人承担的行政公务花费上讲，中国政府可能是世界各国中比较昂贵的一个？.

　　（2）公布的账单不够明细且不及时

　　上海财经大学蒋洪教授认为："三公"消费不仅仅是公开的事情，还看以怎样的方式公开。这些消费，有可能出现在预算科目中，也可能出现在其他的支出方面，公开"三公"消费不仅仅是公开预算科目的数目，而是要公开其他支出方面的情况，但现在各级政府公开的财政预算报告线条还有些粗，只有大账和中账，没有细账和小账，不利于监督？.郑州大学公共管理学院李占乐在其文《中国政府"三公"消费公开的现状、问题与对策》指出公开内容笼统简略，缺乏解释说明。很多部门的报告只有几项数字和几行简单的说明，社会公众难以看得明白，也就无法判断其合理、合法性。公布的最为详细的审计署也仅仅只做了人次说明，没有具体的报销凭证和执行规定、标准，如此很难判断其是否有违规、超标等现象。

　　预算科目预算科目分为类、款、项、目，前者是后者的概括和汇总，后者是前者的具体化。"项"为二级科目，属较为具体的层级。我国目前的财政预算公开只推进到"款" 一级，还十分粗略。而且公布时间为下一年的6月份左右，公布时间较晚，《政府信息公开条例》和国务院相关规定约束力不强。

　　（3）公共性缺失

　　天津师范大学刘新凯在其文《我国政府"三公"消费规范性研究》中认为：随着我国经济社会的快速发展，政府机关的"三公"消费的增长难以有效的遏制，政府行政成本较大。"三公"消费支出偏高，使用效率低下，公开力度较小，为浪费、贪污等各种腐败行为的产生创造了环境条件。公款出国（境）旅游、超标购置公车与公车私用、公款大吃大喝是典型的腐败行为，长期以来饱受社会舆论话病。已经变相的成为一种福利，失去了其作为政府履行必要职能的行政支出的意义。

　　（4）"三公"消费存在的必要性

　　世界上任何国家的政府提供公共服务都需要一定的费用支出，公务费支出中包括公务接待、公务人员因公出国（境）及公务用车支出。"三公"消费支出属于政府必要的行政成本，是必须开支，是政府行政消费的重要组成部分。国家行政学院教授竹立家赞成"三公"消费支出必要性这一观点。其在作客人民网强国论坛时指出：可以肯定的是，在世界上任何国家都有"三公"消费，政府要运转、要运行，肯定有一些相关的运行费用，包括职务运行费用气（5） "三公"消费问题治理措施.

　　公开。在2011年6月11日，人民网发表的一篇评论文章一《治理三公消费，公开是最佳的消毒液》，文章中指出治理"三公"消费的关键是公开。而丁东在《公布"三公"消费的明细账》中认为："三公"消费预算的公布应该细化，专项公布"三公"消费的明细账。除此之外还应该应该做到让普通民众能够看得懂。

　　完善预算管理制度。天津财经大学李讳光教授在其文章《"三公"消费公开的当前挑战》中指出：当前应该切实推进预算公幵机制的完善、建立起中国的公众参与式预算，目前的关键问题是修改好现行《预算法》。复旦大学国际关系与公共事务学院李恒超在《规范"三公"消费》一文中认为：推动预算公开最为有效的法律是《预算法》，要着重修订其中关于"预算公开"的规定，使之更加细致明确，应当具体明确政府部门在对于民众最为关心的"三公"消费公开的工作中公开的权利和义务。与此同时，配套的法规文件由财政预算立法部门及早出台，对于各级地方政府"三公"消费公开的范围、标准以及问责奖惩机制也应当尽快明确。

　　加强监督。国家行政学院教授竹立家认为监督是重要的，不能仅仅通过政府部门自身监督，必须引入第三方监督？.辽宁省荣军医院季道贤在其文《浅谈"三公"消费支出的节约与控制》讲：审计监督的依据是部门和单位财政预决算报告，依法维护财政预决算的权威性，做到财政预决算事前审查（人大审查），财政预决算执行事中监督（审计监督），财政预决算结果反馈（由审计部门向人大报告）。全过程连锁监督管理，向公众公开真实的"三公"消费支出信息。

　　如何缩减"三公"消费，及时、详细的公布开支情况，杜绝"三公"消费中产生的浪费、贪污腐败，成为专家学者研究的重点。

　　在国外并无"三公"消费一词，作为政府的必要行政支出的"三公"消费是必不可少的。国外学者没有对"三公"消费进行专门研究，但是在实践中，完备的法律体系，强有力的执行力，强大的媒体、民众监督，有效地预防了"三公"消费中产生的各种问题，为我国研究"三公"消费问题提供了很好的样本参考。

　　1.3研究方法

　　本文主要釆用文献法。本文在搜集整理大量文献资料的前提下，全面详细了解目前学术界、民间、政府对"三公"消费问题的研究、看法、规定，遵循分析问题，解决问题的思路，在此基础上形成自己的观点看法。本文还辅之以历史考察法，一切社会现象都有其产生、发展的历史，当前的热点话题一 "三公"消费并不是凭空产生的，而是伴随着我国社会经济不断发展而产生的。为拓宽本文的研究思路，扩大研究视野，运用历史考察法。

　　另外，本文部分内容还运用了历史分析与矛盾分析相结合的研究方法。对一个事物的比较分析要在横向和纵向中双重比较，即不仅要在同类中进行对比，还要的历史维度中进行比较分析，从而找到解决问题的思路。自古以来，在我国"三公"消费就普遍存在。只是在不同的历史阶段，其给付的形式有所不同而已。本文分析中国古代社会职务消费的演变过程，为当前"三公"消费问题治理提供借鉴。矛盾的统一存在于任何事物中，要着重把握主要矛盾和矛盾的'

　　主要方面，次要矛盾和矛盾的次要方面也要给予重视。对于"三公"消费，&完全的否定态度是不对的，还应看到其在我国社会经济发展中发挥的重要作用。在此基础上，才能提出符合实际的治理措施。

　　1.4研究框架

　　根据前述的研究方法，本文的研究将按如下结构展开。

　　全文主要内容共分五个章节：

　　第一部分为绪论。提出研究的问题，阐述了选题的背景和研究意义、研究现状、研究方法，界定了研究的范围，说明本文的创新与不足。

　　第二部分为"三公"消费的一般分析。阐释"三公"消费的基本含义、内容及其特征。

　　第三部分为我国"三公"消费存在的问题及原因分析。重点从规模、透明度、公共性的角度分析了我国"三公"消费存在的问题，并对问题产生的原因和危害进行了剖析。

　　第四部分为国外如何限制"三公"消费及其借鉴。

　　第五部分提出了我国"三公"消费问题治理的对策建议。为确保"三公"消费的合理、有度，提高行政效率和效益，提出了自己的建议措施。

　　1.5创新与不足

　　首先，本文比较系统、全面的研究了我国"三公"消费问题。以往的学者大都仅就"三公"消费问题的某一方面提出见解，论述往往不够全面、彻底。

　　其次，就解决问题的方案，本文提出问计于民。以往的学者几乎是就"三公"消费问题提出自己的解决方案，本文指出解决问题的应广征民意。在这篇论文的写作的过程，是我越来越认识到自己知识与经验缺乏的过程。

　　虽然我尽可能地收集材料，竭尽所能运用自己所学的知识进行论文写作，但论文还是存在许多不足之处，不够系统，有待改进。