我国“三公”消费问题的原因分析

　　3.4我国"三公"消费问题的原因分析
　　
　　3.4.1财政负担的行政事业单位人员较多

　　我国政府机构臃肿。我国有近700多万公务员。庞大的官员队伍，占用和消耗了大量的社会公共资源，却未能提供让纳税人比较满意的公共服务。而且，现在还有很多政府机构和部门，以各种理由继续增加官员数量。财政在对事业单位的供养"负担沉重".我国事业单位的数量庞大覆盖面广，目前共有130万个事业单位，将近4000多万事业编制人员，涵盖了教育、科研、文化、新闻出版、广播影视、卫生、体育、农林水、交通、环保、测绘、信息咨询、物资仓储供销、房地产服务、城市公用、社会福利、经济监督事务、机关后勤服务等方方面面，即便是在以往的改革中已经将部分事业单位变成差额拨款和自收自支，但是仍有极大部分的行政事业单位需要财政的全额拨款，这在一定程度上加重了财政的供养负担。

　　历次行政机构改革效果不明显。国务院行政机构改革是历届政府改革内容的重点之一，中国改革幵放以后，政府机构改革大致每隔5年进行一次。1982年、1998年、1993年、1998年、2003年、2008年，每隔5年幵始一场调整或者精简机构和裁减人员的改革。历次的行政体制改革，虽然某种程度上取得了一定成效，但并没有解决根本问题。部分行政机关被改组成为事业单位，非但没有减少政府的财政开支，反而由于事业单位经费不受限制，"三公"消费呈现出快速增长的趋势。除了事业单位体制内原有的人员职工，事业单位还承担了接纳社会人员的责任，比如退伍转业军人等。
　　
　　有些单位和部门为此还巧立名目，设事业单位，争事业编制，要取事业经费，按照人员划拨经费而非主要按照事业项目划拨经费的方法鼓励并且维持了事业单位从业人员数量的快速增长。中央各部门公布的"三公"消费的绝大部分体现在下属事业单位财政支出方面，说明事业单位与行政机关存在着明显的利益输送关系。2013年3月份"两会"后推出新一轮的国务院机构改革，通过这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。富余人员难以真正分流，最终还是得靠财政维持。况且地方行政机构改革进展缓慢，庞大的"三公"消费大部分是地方政府造就的。

　　3.4.2法律制度缺乏

　　目前为止，我国尚没有一部法律对"三公"消费的预算、审查、听证、审计、评估、使用、监督、问责和处罚做出规定。由此导致各部门、各地方政府"三公"消费的随意性大。无法可依、无章可循使得"三公"消费的数额居高不下，某些政府工作人员也把"三公"消费当做了福利之一，变成了刚性消费，. 甚至影响到国民经济，积重难返。《中华人民共和国政府信息公开条例》规定政府部门有责任主动公开财政预算相关信息，和诸多的文件、规定还有领导人在会议上提出的要求一样仅仅是说"应该如何做",却无相应的问责要求。正在修订的《预算法》草案虽然增加了 "预算公开"的规定，但是对"三公"消费是否公开、如何公开却只字未提。
　　
　　2012年10月1日起实施的《机关事务管理条例》明确要求政府部门要公开"三公"消费情况，但是对于何时公开、公开的详细程度也没有具体规定，只能靠各部门、地方政府自行摸索和把握。此外，从各地方政府和部门对"三公"消费公开的情况来看，很多只是"为公开而公开",缺乏相应的问责机制，面对民众的质疑毫无回应，导致公开"三公"消费的意义不大，起不到实质性的监督与制约作用。

　　3.4.3预算管理弱化

　　（1）现行的预算安排不够细化

　　在财政预算安排中，人员公用经费应根据统一标准安排，在公用经费中包含"三公"消费支出。然而，"三公"消费未细化到公用经费的具体项目中且缺乏统一的标准，预算到"款"级，过于笼统，政府部门在资金使用中拥有极大的自由权。如在公务招待中，没有明确具体详细的执行规定、标准，没有相关的报销凭证，很难辨明公款消费中是否有违规操作现象。

　　（2）预算编制时间较短

　　在当年11月份"全国计划工作会议"以后，政府各部门和单位才根据国家下年度的发展计划正式开始编制每年的预算，前后时间不到两个月。编制的时间过于仓促，预算势必欠缺科学性、技术性和实际性等，容易为腐败现象的产生创造机会。

　　（3）预算编制方法较落后

　　我国预算编制采用的是"基数法",虽然现在强调要实行"零基预算",实际操作中就是"增量预算",预算额度多增少减。附录中表3-2,"三公"消费决算中，有42家部门2011年较2010年有所减少，不到中央部门数的一半。在表3-3中，大部分中央部门的"三公"消费决算数较上年度有所减少或零增长，从反面印证了这种编制方法既不规范、不科学，也有失公平。基数是否合理不易得知，多年沿用会导致不合理成分累积，使实际情况与本年度核定的支出指标差异较大，各预算部门和单位的需求得不到如实反映。

　　（4）预算的执行缺乏监管

　　我国现有财政制度对资金使用效益不够重视，比较关注资金支出。较少过问资金使用情况是否符合预算支出安排，以及对资金使用的成本收益缺少分析，而是对资金是否及时拨付严格把控，预算执行监督管理力度不强。

　　（5）预算绩效考核不科学

　　我国政府预算绩效考核具有明显的单向性特征，多余以"官评官"为主，而且是上级对下级的考核，缺乏人民群众对政府以及政府内部的自身评估。普通群众的参与度低，而且没有独立的第三方评估。绩效考核指标体系片面、单一，不能进行多方位、多角度的评估，往往只注重产出而忽略投入。片面追求经济效益，缺乏成本效益分析，政府提供公共产品和服务所付的成本很难被测量和控制。由此导致，为学习考察，频繁出国（境）；为求项目、招商，过度招待。

　　3.4.4监督不力
　　
　　（1）人大审查监督的不到位宪法规定：政府部门做出的财政预、决算要受到人民代表大会的审查和监督。实际上各级人民代表大会的审查与监督大多流于形式。每年人大代表会议期间，审查程序和时间安排不尽合理；在人大闭会期间，缺乏相应的制度安排去监督政府的财政预算执行情况。

　　（2）政府内部监督乏力。部门内部监督缺位。各部门单位财务制度和内控制度缺乏和不完善，资金管理流于形式。部门领导集中掌握消费决策权和监督权，内部财务监督形同虚设。另外由于国家对"三公"消费的具体范围和内容规定也不十分明确、明细，这就为各级政府各部门单位的支出提供了便利。经济学上讲明确僵化的制度可以减少寻租成本，规定不明确意味着可操纵的空间大。基于委托代理关系，使用公共资金为纳税人提供公共服务，难以考虑成本和效率。"三公"消费流向何处，公众不知道，相关部门也难以说清楚，因为规定不明确或没有相关管理规定，无从监管。

　　审计机构监督掣肘。各级审计部门的主要职责是对中央和地方财政预算执行情况和其他财政收支以及中央和地方政府各部门、事业单位及下属单位的财政收支进行监督审查。由于各级审计机构是政府的一个组成部门，它向行政首长负责，是行政部门内部的审查机构。而国外许多国家，其审计机构有的向立法部门负责，有的隶属司法系列，有的为独立第三方。我国各级审计机构处于递她地位，工作执行掣肘，监督力度大打折扣。

　　（3）社会监督缺乏有效渠道。我国社会组织还不发达，普通大众的公民意识有待增强，信访渠道并不十分畅通。另外，舆论主流媒体大多隶属政府，"既是运动员，又是裁判员",发挥的作用有限。大多社会公众积极性不高，预、决算工作进度缓慢也极大地挫伤社会公众监督政府财政工作监督的积极性。