“三公”消费的一般分析

　　2 "三公"消费的一般分析

　　2.1 "三公"消费的界定

　　2.1.1 ''三公"消费旳基本定义

　　（1）"三公"消费的定义分类

　　当前热议的"三公"消费尚没有统一的定义，主要有两种划定范围，一是是指政府机构人员在因公出国（境）、公务车购置及运行、公务招待产生的消费；二是该消费表明一种不合理消费支出，即某些公职人员利用职务之便公款吃喝、公车私用、公费出国所消耗的财政资金。从两种解释来看，前者有中性的含义，是"三公"消费中合理支出与不合理支出之和；后者则意味着浪费、腐败等不正当使用的财政资金，是不合理支出部分，显然后者包含在前者中？.无论何划分，"三公"消费都是一种公共资资金支出，是政府部门为提供公共服务所产生的日常性消费支出，是财政性资金，属于政府消费性支出范畴。从我国中央政府各部门对"三公"经费数据的公布的情况来看，如附录表1、2、3,从单纯数据中并不能具体看出和分析出其中哪些是合理支出，哪些是不合理支出，无法说明任何问题。本文更倾向于前一种定义，但本文所研究的"三公"消费问题是指的是后者所导致的问题。

　　（2）本文"三公"消费的定义

　　本文认为目前只有我国把"三公"消费这三项政府消费性支出单独列报出来进行公布、分析、比较和讨论，人民群众根据列报的经费数据能够更好的评判政府执政的廉洁性和廉价性，评价政府的效率和公信力，对腐败起到监督和预防作用。因此，结合我国目前的实际情况，本文对"三公"消费进行定义主要应抓住两个关键：一是政府使用"三公"消费是为实现政府职能或向公众提供公共服务，满足公众需要，即消费的目的；二是"三公"消费支出是财政性或公共资金，即消费资金的来源。

　　本文将"三公"消费定义为：政府部门或直接和间接受政府财政支持的企事业单位，为实现政府职能和公共利益，使用公共资金购置公务用车及维持其运行、进行公务招待、因公出国（境）产生的消费。本文在后文中把上述部门、单位人员在因公出国（境）、公务车购置及运行、公务招待而花费的这部分资金简称为"三公"消费。

　　2.1.2 "三公"消费的基本内容

　　从上述"三公"消费的定义中可知，"三公"消费包括因公出国（境）消费、公务车购置及运行费、公务招待费。"三公"消费在财政支出各种分类中均有体现，且从政府各部门公布的数据来看，也是各个部门汇总后单独列报出来，难以界定其在财政支出中的具体类别。本文仅就政府相关文件规定，汇总"三公"消费的具体内容。

　　（1）因公出国（境）消费

　　《加强党政干部因公出国（境）消费管理暂行办法》（财行（2008） 230号）第二条指出各级党政机关因公出国（境）活动，包括访问、考察、培训、参加国际活动等，在这些活动中产生的基本开支为因公出国（境）消费。

　　（2）公务车购置及运行费

　　《党政机关公务用车预算决算管理办法》（财行〔2011） 9号）所称公务用车，是指党政机关用于履行公务的机动车辆，如下表：

　　由上述车辆购置产生的费用为公务车购置费，公务用车运行费用包括公务用车燃料费、维修费、保险费、过路过桥费、停车费和其他相关支出。

　　（3）公务招待费

　　公务招待也称之为公务接待，是指在公共管理活动中，政府机关等公共部门组织对上级机关检查、调研、考察，同级组织参观、访问，下级机构汇报工作，学术交流，本单位召开的工作会议，以及国际组织、外国政府机构和企业参观、访问等活动中，使用政府财政资金和其他公共资金，对有关人员和组织进行的接洽和款待气《党政机关国内公务接待管理规定》第三条所称国内公务，是指出席会议、考察调研、学习交流、检查指导、请示汇报工作等公务活动。

　　在上述活动中为接待对象提供的住宿、用餐、交通等服务产生的费用即为公务招待费。

　　2.2 "三公"消费的基本特征

　　2.2.1公共性

　　公共财政着眼于满足社会公共需要。公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为口径界定的，财政必须介入属于或可以纳入社会公共需要领域的事项，财政不应当介入不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项。根据公共财政理论，"三公"消费所消耗的公共资金绝大多数来源于纳税人向国家缴纳的税收及各种规费，是来源于公共资金。公共部门为更好地实现公众需求、提供公共产品而进行"三公"消费。纳税人和政府是一种委托代理的关系，纳税人委托政府掌管和使用公共资金，以提供满足纳税人需求的公共产品和服务。"三公"消费的来源于纳税人，也必须为纳税人服务。因此，纳税人有权了解和监督"三公"消费的情况。

　　2.2.2行政性

　　"三公"消费特指政府部门以及相关人员在因公出国（境）、公务车购置及运行、公务招待产生的消费，因此具有鲜明的行政色彩。首先，政府部门及相关人员是"三公"消费的主体；其次，政府部门及相关人员在提供公共服务时产生"三公"消费，不包括公务人员的私人消费；另外，纪律检监察部门在"三公"消费的整个过程中必须履行监督职能，对于利用"三公"消费进行"三私"贪占的现象进行相应的行政处罚。

　　2.2.3层级性

　　国家公务员系统实行严格的等级制度，对职务消费的需求程度根据级别、职务不同而有所差异。根据公务员的等级、职务范围的差别，职务消费的水平应区别开来，以满足不同层次公务员履行相应职能的需求。职务与级别相结合的公务员工资制度，适当拉开不同职务、不同级别之间的工资差距，能够增强工资和级别的激励作用，鼓励公务员勤政廉政，为经济社会发展多作贡献。"三公"消费作为职务消费的一部分，同样是因品级、职位高低而不同。此外，"官本位"的思想在我国历史上一直存在，"当多大官做多大轿"的思维方式也普遍存在于公务人员当中。在某些情况下，即使公务用车档次或招待待消费水平高于实际需求，仍然进行消费，就是源于自身不能接受低于下级的规格的待遇，也反应了 "三公"消费层级性特点。

　　2.2.4隐蔽性

　　由于进行"三公"消费的主体一公务人员和对其进行监督的人员一纪检监察部门和人民群众之间存在着信息不对称，公务人员可以随意选择将自己的消费信息公开或隐藏，可以随意选择公开全部或部分，可以选择公开的形式和时间。在隐藏或部分公开或公幵不及时或公开形式难以让人理解的情况下，监督人员难以实施有效的途径了解其消费的情况，从而导致监督失效。国务院于2011年5月4日开会，要求中央部门公开2010年度出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费支出情况，地方比照中央公开消费。但是各中央部门延时推迟公幵，"三公"消费的隐秘性仍然存在，很容易导致腐败、浪费等现象的发生。如何使得"三公"消费得到更好的监控、管理，已经成为我国政府部门亟待解决的重大问题。

　　2.2.5历史性

　　"三公"消费在我国历史上虽无其名却有其实，有着长久的历史渊源。车马銮驾、楼堂馆舍、皇帝出巡、张骞出使西域等不胜枚举。封建社会实行俸禄制、朝廷或衙门供给制，新中国建国初期实行公共用品配给制，现行的消费模式。因社会发展情况不同，"三公"消费具体的给付形式有所差异。承袭我国漫长的历史，"三公"消费始终作为官员的职务消费的一部分，作为一项重要的政府财政支出而存在。