县级基础教育政策评估系统建设研究绪论(2)

　　在国内，北京师范大学杜育红教授主持的“西部地区基础教育发展”影响力评价采用了前-后测非对等控制组的准实验设计方法对世界银行贷款/英国政府赠款“西部地区基础教育发展”项目进行了评估。[16]

　　此外，实证本位政策评估方法还有马尔代夫模型法和贴现率法。对于规范本位教育政策评估方法，学者们普遍认为，应该将公共政策中常用的头脑风暴法、德尔菲法、脚本定作法、运筹博弈法等纳入规范本位教育政策评估方法体系。

　　目前国内外针对教育政策评估模型的专门研究很少，大多移植了公共政策评估模型，其中，瑞典学者韦唐依据政策评估的标准，归纳出三类 10 种评估模型，包括专业模型（同行评议）、经济模型（产生率模型，成本-效果模型、成本-收益模型）和效果模型（目标获取模型、侧面影响模型、自由评估模型、综合评估模型、用户导向模型、相关利益人模型）。[17]

　　美国学者斯塔夫比姆归纳了政策评估产生以来近 50 年中所运用的评估模型，一定程度上覆盖了评估领域已有的成果，他列举了 22 种评估模型，将其分为四类，包括伪评估、问题取向的评估、决策取向的评估和社会回应取向的评估，并对所有模型的优缺点进行了分析，他指出政策评估应充分考虑多方要求，平衡各方利益，选择适应公民参与共同治理社会环境下的评估模式。[18]

　　教育政策评估模型的研究多是围绕上述公共政策评估的模型展开的。如，基于决策取向评估模型中的经典模型 CIPP 模型，有学者构建了适合我国远程教育政策的 CPIR（Context-Policy-Implement-Result）评估模型。[19]

　　也有学者以基于青 年 农 民 就 业 能 力 的 教 育 政 策 为 研 究 对 象 , 构 建 出 适 合 我 国 国 情 的 PCPC（Policy-Curriculum-Process-Competence）教育政策评估模型。[20]

　　此外，国内学者认为对于不同级别、不同类型的教育政策应采用不同的政策评估模型。如，我国对义务教育的评估验收，和对高校本科教育水平的评估实质上是目标达成模式，而人大组织对教育政策实施的检查主要是一种执行评估，可归纳为综合评估模式，在转型期我国教育政策评估模式趋向选择利益相关者模式；[21]对于高等教育政策的评估，有学者主张高等教育政策评估中应采用应答模式，[22]有学者则提出高等教育的形成、执行中的目标构建性以执行中效率的评估模型。[23]

　　（四）教育政策评估指标体系

　　政策指标的概念是 20 世纪 80 年代美国公共政策学家麦克瑞提出的，他指出政策指标包含三种类型的价值，一是纯经济效益，即政策的成本效益比；二是主观福祉，即衡量公众对某一政策感到满足或快乐的程度，大多以问卷调查的方式进行；三是公平性，即福利的分配状况，关注弱势群体需要的满足。[24]国内外学者在构建政策评估指标体系时常用的逻辑框架主要有“E3”逻辑框架、“政治-经济-社会”逻辑框架、“综合指标-分类指标-单项指标”逻辑框架、平衡计分卡逻辑框架和绩效棱柱框架以及知识资本导航者框架等。[25]

　　建立教育政策评估的指标体系，将评估标准转化为可以观测的操作性指标，不仅有利于促进教育政策执行过程控制与绩效导向的有机互动，全面提升教育政策执行的质量，也有利于教育政策的及时、持续改进。

　　国内对于教育政策评估指标体系的研究还比较薄弱，教育政策评估指标体系的设计多为尝试性的研究。一是从预评价、执行评价、后果评价三个阶段设计较为详细的指标体系。

　　该种观点具有较强的可操作性，对教育政策评估的研究产生了重要影响。在这种研究思路的指导下，有学者基于效率与公平的统一、过程与结果的统一以及当前与长远的统一原则，拟定评估指标体系的框架。如，袁振国在《教育政策学》中将教育政策评估的目标分解为议题评估、方案评估、执行评估、结果评估 4 项一级指标，22 项二级指标，且二级指标的设计全部采用了定性的概括性问题。二是依据教育政策评估的标准设计指标体系。[26]如，王素荣把教育政策评估对象分为教育政策主体、教育政策客体、教育政策环境三个一级指标，并据此拟定评估指标体系的框架：将教育政策主体指标划分为决策主体、辅助决策主体、参与主体 3 项二级指标，每项二级指标继续分为复合程度、参与程度、执行程度 3 项指标；教育政策客体指标以教育政策内容为依据划分为 11 项二级指标，以教育政策实施的过程为标准，各项政策可以继续划分为制定、执行和反馈三项指标；教育政策环境指标划分为社会、政治、经济和文化环境等指标，并进一步细化为三级指标。[27]三是以教育发展价值观为指导，根据“三维框架模型”（评估标准维度、教育政策层次和内容维度、评估类型维度）构建由评估目标、评估标准和具体评估指标构成的测度教育政策价值和结果的通用评估体系。如，高庆篷的“三维框架模型”中包括教育投入、工作过程、教育效率与效益、教育公平、教育发展和政策目标的科学性六个评估标准和 22 项评估指标。[28]

　　四、核心概念界定

　　（一）县域

　　从政治学的视角来说，县域是按照行政权力的覆盖而划分的行政单元，是行政区划系统中较为底层的、基本的区划单位；从地理学、社会学和经济学角度看，县域在自然条件、经济状况、政治条件、历史和社会文化背景等方面有着同质或近质的结构特点。县作为国家与社会的相连的关键位置，与基层社会紧密联系，能够系统、全面地反映出教育体制整体的运行和变迁状况，在教育体制中起到承上启下的作用。从现实层面上讲，当前我国区域教育发展不均衡、城乡差距不断扩大，亟待对农村教育发展进行深刻地反思，而县域范围内农村地区占有绝大部分，对于教育资源的优化配置与整合，是以县为载体进行的，因此，对于县域的研究更具战略意义。

　　应该指出的是，尽管县在整个社会政治经济发展中占据的位置十分独特，尽管其发生作用的行为方式较之以前已经不可同日而语，但在学术层面上，县域研究的重要性并未得到应有的关注。对于县域教育，即便有学者对此有所涉猎，但总体来讲，仍是以静态的阐释、程式化的判断为主要内容。从教育政策实施过程的角度，特别是把县域作为区域教育政策主体进行以实证为基础的研究，至今仍未见到。[29]

　　由于乡镇一级没有全面治理能力，县基本上是一切政策的终端，同时又是民意直接反馈的底端，处于国家与社会相连接的关键位置，发挥着承上启下的核心作用，俗话说，上面千条线，下面一根针。“中央和省面向全国、全省城乡作出的宏观决策，要经过县委和县政府转化为具体的政策措施，并通过乡镇的有效领导和监督贯彻下去。”[30]

　　（二）县域基础教育政策

　　县域基础教育政策，即县域政府（尤指职能部门）为了有效地发展本县教育和完成一定时期的重要任务，在国家及上级教育政策的要求和指引下，结合本县教育实际，对有关县域内教育发展的全局性行动确定发展目标、行动准则以及采取一系列措施手段的过程。[31]

　　县域基础教育政策立足现有基础教育存在的社会经济、文化和历史等各方面的差异，在国家和省市基础教育政策的基础上的县域实施，它是高一级行政区域基础教育政策的具体实施，也是立足县域差异的自主建设。