县级基础教育政策评估系统建设研究绪论(3)

　　县域教育政策既不是简单的文本，也不是简单的线性过程，而是是静态的政策文本和动态的现实执行过程的耦合、发展的非线性过程。“教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党政府等政治实体在一定历史时期，为实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。”[32]也就是说，县域教育政策的形式既表现为县域内部的有关教育的行为准则、计划、文件、法规、谋略、方案或措施等政策计划和政策文本，又涵盖能真实反映某种有目的地进行价值分配、实现既定目标的复杂动态过程。因此，在对于县域教育政策实质的研究和把握过程中，既应该对政策文本进行深入分析，又应该注重研究和考察政策的执行情况，这样才能形成完整的县域教育政策概念。县域教育政策有如下特点：

　　其一，地方保护性。“一级政权、一级事权”县级政府对于大政方针的细化与与执行，只能将自己管辖的区域作为调节对象。县级领导受“为官一任，造福一方”思想的影响，使其管理行为具有地方保护性。这一特点使得县域教育政策的执行在不同的地区或时期内有不同的水准。

　　其二，联结性。县域作为国家社会的巨大“底座”,具有基础性的作用。县域教育政策作为国家宏观教育政策的细化与具体化，属于具体政策，它往往是在国家大政方针的引导下，县级政府全面调动地区资源来贯彻执行，以达到政策目标的。同时，县域作为联系城乡的过渡地带，能够促进城乡的统筹发展，对下一级的教育部门负有统筹和指导的责任。即县域教育政策是本级教育管理活动的行动准则，对本县所管辖的教育发展具有指导意义。县域基础教育的这种特性，使其具有独特的中观运行机制，并决定了它承上启下的特殊优势。

　　其三，强制性。一方面，县级政府对于下一级具有管理与调控的责任与权力，县域教育政策对所辖区域内的教育发展具有指导意义，为保障政策目标的实现，其贯彻执行亦具一定的强制意味；另一方面，政策是“政治系统权威性的输出”,教育政策的权威性决定了政策效果的有效性，县域基础教育政策的强制性，对其所指向的区域教育政策执行行为进行约束与规范，使其具有很强的权威性。因此，为了促进县域教育政策的有效贯彻，必须使其具有强制性，保证其权威地位。

　　其四，动态变化性。县域教育政策并非静止不变的条例条文，而是一个不断发展的、复杂的动态过程。教育政策的主体及其面临的政策运行环境，不断推动着政策主体主动、连续、动态地选择、修订与改进，使县域基础教育政策呈现为多层次的复杂结构。同时，县域基础教育政策的动态变化，应该是以国家大政方针为中心进行的，因此，这种动态变化性又具有相对的均质性和稳定性，这也为研究县域教育政策行为提供了可能性。

　　其五，可操作性。县域基础教育政策是对国家宏观教育政策的清晰、明确和细化，是大政方针在基层贯彻的最具体的方法，具有很强的可操作性。县域基础教育政策作为一种行为规范，直接面向具体的政策客体，对于政策对象应该做什么，不应该做什么作出规定，因此具有很强的明晰性、准则性和可执行性。

　　（三）县域基础教育政策评估

　　教育政策评估是指根据教育政策所要达到的目标，按照一定的标准，通过一定的程序和方法，对教育政策问题确认、政策制定、执行与变更过程及其实施成效进行的事实判断和价值判断。对县域基础教育政策评估的界定是基于县域基础教育政策所要达到的目标而进行的一种事实判断与价值判断。

　　县域教育政策是公共政策的重要组成，教育事业属于公共服务的范畴，是建设服务型政府的重点。因此，教育政策评估在整个政府政策评估体系中理应占有重要的比重。但目前多数省份的政府考核多以经济指标为主，教育只占了很少的比重，这一方面反映了政绩观的偏差；另一方面也反映出教育政策评估研究和实践不够深入，拿不出具有操作性和公信力的硬指标，致使经济考核一手硬，教育考核一手软。

　　本研究所指县域基础教育政策评估，一方面是对县域政府（尤指职能部门）在国家及上级教育政策的要求和指引下，结合本县教育实际，对有关县域内教育发展的全局性行动确定发展目标、行动准则以及采取一系列措施手段的评估；另一方面更多是一种客观评价，强调指标的量化，试图把价值由潜在的形式转化为直接的量化形式呈现出来，既可以由专业人员操作，也可以让社会各界根据公开的数据去评判。增加评估的刚性，方便与整体的政策评估对接，同时有利于人民群众对政府教育工作的监督。考虑到地区差异、历史积淀与机会成本，县域教育政策评估不是对本县教育政策执行水平的静态测量，而是对县级政府在执行政策时，教育发展情况的增值评估。

　　五、研究的思路与方法

　　（一）研究思路

　　为了较好地体现县域基础教育政策评估体系的系统性和整体性，论文将按照研究的内容和逻辑关系，对县域基础教育政策评估的重要问题进行归类，并分别设章，共有四章。

　　第一章是绪论。主要对于本研究的研究背景、研究意义、国内外研究现状进行介绍，界定核心概念，并对研究思路和研究方法进行描述。

　　第二章是县域基础教育政策评估的困境及其原因分析。该章节将分为两部分：第一部分是对我国县域基础教育的困境进行描述；第二部分对造成我国县域基础教育政策评估困境的原因进行分析。

　　第三章是县域基础教育政策评估指标体系的建构。本章将分为三个部分，第一部分以县域基础教育的内容结构为出发点，对政策评估进行理论和实证的遴选，并采用层次分析法，利用 MATLAB 软件对评估指标进行排序及权重分析。第二部分是县域基础教育政策评估指标体系设计的原则和方法；第三部分是阐述县域基础教育政策评估指标体系设计的基本依据。

　　第四章是县域基础教育政策评估的保障，分为五个方面：更新评估观念，加强县域基础教育政策评估的系统性建设；建立专业评估机构，保障县域基础教育政策评估的独立性；建构规范、科学的县域教育政策评估理论体系；重视评估结果，充分发挥县域基础教育政策评估的功能；完善教育政策评估法律体系，推进县域基础教育政策评估的制度化建设。

　　（二）研究方法

　　1.文献研究在本研究过程中，文献主要分为两类，一是县域教育政策文本，这是教育政策评估的重要对象，对其加以整理、分析以获得相关实证性的资料；二是与教育政策评估有关的研究文献，本研究将检索近 20 年来的国内外有关公共政策评估、教育政策、区（县）域教育政策、教育政策评估等方面的期刊、报纸、图书，并对其进行思维加工，以形成对县域教育政策评估问题的理论认识。

　　2.比较研究法在论文的写作过程中，比较国内外教育政策评估，以及不同省市县的教育政策评估情况，比较相关数据为指标的设计提供依据。

　　3.实证研究法采用问卷调查、实地访谈以及专家咨询等实证性的研究方法，为县域基础教育政策评估标准与指标遴选及权重分析，提供详实的数据支撑。