“小产权房”的成因和权利现状

　　二、“小产权房”的成因和权利现状

　　（一）“小产权房”的成因

　　“小产权房”之所以发展至现在的规模，有其深层次的原因和背景，经过调查、分析和总结，主要有以下几种原因：

　　1.畸高的商品房价格是“小产权房”问题难解的直接原因

　　自从我国住房改革并推行市场化以來，商品住宅价格呈现爆发式增长，远远高于群众的收入增长水平，已经远远超出很多普通收入家庭的承受能力。下面通过一组数据可见一斑，衡量一个国家或地区的房价是否合理，世界上通常做法是计算房价和收入的比值，由于有所差异，标准也不一，世界银行的标准是5比1,联合国是3比1,美国是3比1,R本是4比1,另按照国际通行标准，房价和收入比在6至8倍之间则属于合理 .以北京为例，2013年商品房均价为2.8万元每平方米，若按户均110平米来计，则需近308力元，那么比照一个三口之家年收入，若按全部有收入，一人年均4万余元，家庭年收入则为12万元，如此一算，北京的房价则是收入的接近25倍，显然这已远超出国际线。虽然这是我国超大城市和个别地区的写照，但也充分反映出我国房价与老百姓的购买力相比已严重失衡。与此同时，“小产权房”异军突起，凭其老百姓能承受的较低的价格与百姓“一拍即合”,百姓迫切渴望的住房需求由此获得了满足气近年来，为了遏制持续攀升的房价，国家相继出台了多项政策，采取了众多有力措施，但事实表明，收效甚微，房价依然坚挺，商品房市场依然销售火旺。照此以往，做多普通收入的百姓想要实现“居者有其房”的梦想的确是很难。

　　2.我国土地二元制度是“小产权房”问题产生的根源

　　从根本上讲，要解决“房”的问题，必然得涉及“地”的因素。追根溯源，“小产权房”作为一个我国房地产市场的“怪胎”之所以能产生并获得发展，是因为我国的土地制度出了问题，也就是我国国有土地和集体土地的不平等地位导致各方利益分配不均衡而出现今天这样一种局面。

　　土地公有制是我国经济制度的基本制度之一，是中国特色社会主义制度的重要组成部分，它曾经在我国的社会主义改造和建设时期扮演了重要角色，在维护我国的经济安全和社会稳定以及解决全国人民的粮食问题等方面发挥了重要作用。在建国初期，国家高度重视土地制度的确立，经过探索，确立了土地国家所有和集体所有的的二元结构土地制度，彻底消除了土地私有制，一直以来始终是我国土地制度的基本架构广当时的立法初衷是立足于城乡存在较大差异的现实，在摒弃封建土地私有制的情况下，兼顾国家和集体及农民利益而设立的一套符合我国基本国情和建设需要的一套土地制度。客观来讲，它对于当时复苏经济确实起到了重要作用。但是，随着社会的进步和经济的发展，这套制度越来越不合时宜，已明显不能适应我国当代国家建设和经济发展的要求，与人民群众不断增长的物质需求和国家提倡的民生保障要求已不相适应。

　　近年来，我国城镇化进程加速推进，对住宅用地等的需求不断增加，而一些地方政府垄断土地进行垄断销售从中牟利，造成众多百姓无房居住，引起民怨沸腾。这种形势迫切需要对土地国有垄断化进行果断改革，为集体或农民将集体土地转化为经济要素入市流转扫除法律障碍，这样既能提高农民收入，改善农民生活，又能促进新农村建设，更能解决城镇中低收入人群的住房问题。

　　依照我国《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国家土地”,又指出：依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地“,但同时规定：”农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设“.由此看到，我国《宪法》虽然确定了农村集体经济组织对集体土地的使用权，但在《土地管理法》中又对集体土地使用权的范围进行了严格限制，即只能用于涉农建设，若要从事其他的开发建设，必须依法由政府对集体土地征收转为国有土地方可进行。事实上，集体土地的使用权能甚至所有权能是被严重削弱了。然而按照我国《物权法》第39条的规定，作为集体土地所有者的村集体对自己所有土地享有占有、使用、收益和处分的权利，但依据上述《土地管理法》第43条的规定，村集体此项所有权中收益权和处分权却受到了极大限制。那么具体到小产权房，其所占用土地是集体土地，根据《土地管理法》的规定，进行房地产开发必须使用国有土地和已征收的集体土地。也就是说，集体土地要进行房地产开发和上市流转，必须经国家征收后方可入市交易，并由此获取出让金再进行相关幵发。

　　这样相当于集体廉价出让土地，政府拿取”大头“收益，这就是所谓饱受诡病的”土地财政“ 随着社会民主的进步和市场经济的发展，作为不可再生的土地资源，越来越稀缺，价格自然会顺势提高，这种国家与民争利的情况越来越不被村集体和农民接受。而且，对集体经济组织和广大农民而言，自身也有随着社会进步获得发展和改善生活的要求。在这种情况下，结合外部市场经济因素，集体经济组织便绕开国家和政府，直接或联合有关组织、开发商经营开发房地产并向城镇居民出售，但这种方式所产生的房屋却不会被国家所承认，更不会被批准授予合法产权证明，因此就形成了今天所讲的”小产权房“.归根结底，”小产权房“问题是由我国土地的城乡二元结构制度所造成的。

　　在此结构下，一方面城镇居民的住房需求无法得到满足，另一方面政府垄断土地市场，出让金定价过高，导致房价必然过高，形成一种畸形房市，又一方面，集体组织和农民收入较低，唯一可以通过上市流转获得利益的机会被政府排挤，在这几方面相互作用下，形成了今天这种二元制的房地产市场，即国家认可的商品房市场和国家确认为非法的”小产权房“市场，在今天看来，两者似乎并行不悼，但总有一天，国家终究要面对它所带来的对我国城乡土地二元制度的冲击。

　　3.我国社会保障体系和功能缺失加剧了 ”小产权房“问题的严重性

　　在此，我们分别从城市住房保障体系和农村社会保障体系来寻找原因

　　（1）城市住房保障体系的缺失

　　建国初期甚至更长一段时期，虽然历届政府在认识上高度重视农业、农村、农民的”三农“问题，但具体落实起来还是秉持”重工业、轻农业“的一种经济政策，这样不得已而为之是与我国所处的国际形势和国情背景密切相关的。因此，相对农民来讲，我国城镇居民享受到的经济发展成果优势显著，无论教育、医疗、就业方面，还是其他生活保障方面，则更为完善和周全，但在土地紧俏的城市，尤其在我国实行住房商品化以后，”R新月异“的住房价格已让城镇居民无法承受。同时，我国经济适用房的建设规模对于有需求的城镇居民来讲，可以说是杯水车薪，加之条件严格以及门檻很高，政府的保障性住房在短期内是无法解决这一难题的。在这一巨大需求带动下，结合农村集体”小产权房“的迅猛发展，形成了另一个房地产交易市场。

　　（2）农村社会保障体系不健全

　　改革开放以来，我国经济建设取得了长足进步，为了使工业和农业平衡发展，幵始以工贴农，在新农村建设、农民减负、农村卫生医疗和养老保障等方面，政府进行了大力投资和建设，农民生活条件得到了显著改善。但与此同时，由于物价上涨，农业成本增加，生产方式落后等，外加农村社会保障体系不健全，生活保障方面依然存在较多不足，面对城镇化的浪潮，农民手里只有”土地资源“这张经济牌可打，于是，农村成为”小产权房“源源不断的土地供地方。…

    4.政府监管不力是重要原因

　　小产权房从个别现象成为普遍问题，从一线城市发展蔓延至内线城市，在全国范围内所呈现的燎原之势看似不可阻挡，分析其根源和成因，除主要的制度内因和市场因素不可忽视外，个别基层政府监管不力和行政不作为也是导致”小产权房“问题愈演愈烈的重要推手和消极因素。对此，个别地方政府，尤其是部分村集体经济组织负有不可推卸的责任。

　　（1）政府监管单位多部门职能交叉，导致相关車位相互推矮责任。按照我国《城市管理法》规定，房产主管部门依法对房地产建设销售履行监管责任，然而，依据《土地管理法》第66条规定，监督检査土地管理法律、行政法规等违法、违规行为的部门是我国县级以上人民政府土地行政主管部门，表面看起来，责任划分明确，但实际工作中却形成了在面对责任时相互踢皮球的局面，IH所谓”龙多不治水，神多不显灵“.另外，我国的责任倒查机制有名无实，执法者的不作为甚至违法成本较低，对此类现象消极怠慢。综上，导致了监管不力，间接”促成“ 了今天的”小产权房“乱象。

　　（2） ”小产权房“萌芽时期重视力度不够。”小产权房“萌生期间，国家政策对其具有一定摇摆性，对其法律规制也未健全，政府和社会还未充分认清其问题严重性，待其”星星之火“燎为”熊熊大火“时，问题已经复杂化、需要举国解决了。

　　5. 土地财政是导致”小产权房“屡禁不止的重要原因

　　摒弃土地财政和改善经济结构，是推动遏制”小产权房“的有效途校。20]3年里，以北京、上海、广州、深圳等一线城市为例，土地出让金屡创新高，”地价王“被不断刷新，以出卖土地获取高额出让金的财政收入形式得到进 步”巩固“.在全球经济低迷的今天，依靠出卖上地无疑成为各级地方政府发展经济、提高GDP指标的重要途径。因此，只有摒弃直目 味追求经济增长点的思维，通过改善经济结构，客观、理性、科学地评估地方政府执政能力和水f,才能使得”小产权房“的遏制政策落到实处，否则，只能是”上有政策，下有对策“.

　　（二）”小产权房“的权利现状

　　2013年下旬，我国相关部门出台多项关于”小产权房“现象的政策和决定，均一概确认”小产权房“的非法性，表示对小产权房将严厉打和坚决取缔。随后，各级政府也闻风而动，采取相应措施展开了大范围的清理工作，力度可谓空前。那么这种清理或打击主要采用的是什么方式或形式呢 根据近期执法实践來看，基本上先是查封傳楼处，进而查封没有履行交房成者交檢了没存业主入住的楼盘，甚至直接将楼盘没收，更有甚者，直接将楼盘拆除。例如，2014年2月，太原市圣湖观澜国际小区内14栋高层住宅楼被房管部门依法査封，’涉及到3000余户家庭、上力。名群众的利益，时，所有楼盘已完工，ri:处r向业主交房之屮，值得一提的是，该小区楼房均已售完，开发商此时己难本收到全部房款，因此，在此事件中，承受损失最大的其实还是是购房者--方。

　　众所周知，在我国，包括国家认可的”大产权房“在内的楼盘在7卩工建设前或过程中，已经将房原预简并拿到了建房款或利润，此时，风险已经较嫁至购房者一方，至于能否交房、何时交房对〕T发商而言已不再是最重要，而对此最关心的却是购房者。从直接损失上来看，政府这一取缔或没收、拆除彳T为伤害到的仅仅是购买者这一弱势群体，对于部分投机幵发商來讲，也许正中下怀，因为也许此时它们己将购房者房款挪用而出现资金危机，或者也许会给开发商节省下继续建设的资金而不用向购房者担责，此时，政府在正常的执法中很容易就成了购房者的讨伐对象。试想，全_的小产权房规模宏大、数量惊人，如果都采取此种方式解决，我们国家和社会是难以承担这种风险的。

　　既然”小产权房“为国家所禁止，那么有关当事人的权益将如何保障 由此带來的巨额损失由谁埋单 通过国内的有关案例和实际情况来看，政府”迟到“的打击行为并未真正”碰“到幵发商身上，事实上却是伤害到了购房者这个弱势群体的利益，而不法开发商却基本能置身事外、无关痛痒，有的甚至恰巧为其找到了一个侵吞购房款的堂而之的理由。由此，负有监管责任的政府在此问题上不应仅以”一纸禁令“而简单执行之，更不能让违法成本转嫁至购房者一方，要将”板子“真正落到那些”小产权房“的发起者和开发商身上。

　　另外，在小产权房的法律救济问题上，由于相关立法的不完善，导致此类法律纠纷缺乏统一的法律依据，司法公正在这方面受到质疑和挑战。近年来，”小产权房“问题引发的经济纠纷和司法讼争层出不穷，甚至愈演愈烈，并不时升级为群体性事件，严重破坏了我国市场经济秩序和社会安全稳定，极大地损害了人民群众的经济权益，造成了不良的社会影响。一方面，由于”小产权房“的规模化，导致相关政策和立法更加具有挑战性和风险性，”牵一发而动全身“,要做好相关立法，目前并非易事，而另一方面，大量此类纠纷要得以合法有效地解决已时不我待，不容忽视。所以，在此期间，便出现了 ”小产权房“问题衍生出来的司法”乱象“.体现在司法实践中，就是关于小产权房的经济纠纷往往可能不会被受理，或者说m当权益无法得到保障。下面，我们可以通过两组典型的”事实相似、判决相反“的”同案不同判“”“的有关”小产权房“法律纠纷案例，来直面感受当下小产权房维权的逾她的司法现状。

　　第一组案例。案例1: 2013年12月2円，北京市门头沟法院对一起”小产权房“交易纠纷案件作出一审判决，认定双方房屋买卖协议有效，驳回原告全部诉讼请求。判决书表明：2010年1月，原告阴某与被告朱某签订了《房屋买卖协议》，将自己位于北京市门头沟某村的一套小产权房出售给朱某，交揚价格为45万元，当时双方对房屋性质和是否能够办理产权都有共识。原告阴某认为，”小产权房“不能上市交易买卖，协议属于无效合同，应予解除。而法院认为，双方交易时，对小产权房性质认识一致，签订合同时意思表示一致，未违反法律和行政强制性规定，合同依法成立，受法律保护。

　　案例2:1999年，上海某村民杨某在不了解相关法律的情况下，将自己的私房低价转让，后反悔，并诉至法院，以合同无效为由要求解除该合同，返还对方原购房款。法院判决：双方所签合同虽违反国家禁止性规定，但原告有违诚实信用原则，因此法院对原告诉求不予支持。②第二组案例。案例丨：在张妙音诉邱婉华、黄国泰建房合同纠纷案件中，被告邱、黄是集体经济组织成员，对一块地拥有使用权原告与被告签署协议，商定由张利用该地出资建房，建成后各自所占1/2产权，并由张先行支付5万元定金。

　　之后，房屋幵工建设，建至一层封顶时，被城管部门叫停。其时，张已投入5万元建设款，在要求邱、黄赔偿损失无果后，诉至法院。法院最终判决：双方签订合同违反国家强制规定，为合同无效情形，要求被告在规定期限内返还原告定金及进行相应赔偿。⑶案例2: 2002年，画家李玉兰以4.5万元的价格从北京通州宋庄镇辛店村民马海涛处购得一套有院落的房屋，并接受马海涛交付的集体土地建设所有权使用证。此后，有多达200多名艺术家先后以类似方式在此宋庄购得农民房屋，円渐形成了知名的”宋庄艺术圈“.随之也带动了此地房价大幅的高涨。2006年，马海涛以”房屋买卖不合法“为由，一纸诉状将李玉兰告至北京通州法院。经审理，法院判决，因李玉兰为城市居民，购买农村集体土地房屋不合法，双方买卖协议无效，责令李玉兰将该房屋返还马海涛，马海涛补偿李玉兰款项9万元。

　　以上两组案情相同或相似的案例，判决大为迥异，但案件的核心却一目了然，焦点始终围绕着双方为”小产权房“的买卖协议是否有效这个法律命题。一方面，法院认定，小产权房买卖不合法，违反了法律、行政法规强制性规定，根据《合同法》规定气该买卖合同属于无效；另一方面，法院认定，双方签订协议时，双方意思表示真实，或者事后卖方违背诚信原则，即使违反国家强制性规定，但仍应确认合同有效。据此，判决结果自然大相径庭。这充分反映出，我国目前对小产权房的法律纠纷的解决，还没有明确和完善的法律根据，法院在审理此类案件时缺乏普遍适用的法律依据， 从而使得关于小产权房的维权保护之路任重而道远。