权利诉求、制度回应与优化央地立法权限划分

　　第三节 权利诉求、制度回应与优化央地立法权限划分

　　一、权利诉求和制度回应：推动央地立法权限划分完善的动力

　　在未来相当一段时期内，中央立法集权仍将是我国央地立法权限配置的基本特征，但权力一旦缺乏监督，其自然会扩张，侵蚀其他本不应被介入的范畴。如前所述，我国的地方立法根本无法胜任这一职责。进一步说，若中央立法的决策者不主动推行使央地立法权限划分合理化的改革，地方立法是无力改变局面的。

　　所幸的是，任何权力都能被约束和监督。能压制它的力量一定诞生于该权力的源头，所以，最终能对立法权起到真正的监督和制衡的便是社会和组成社会的群众。即便是在封建专制的中国古代，近乎绝对的皇权也受到民众的限制。皇帝可以将苛捐杂税和严刑峻法强加于民众身上，民众也可以通过暴动和起义等极端的形式进行对抗。起义最理想的结果就是造成政权的颠覆，如秦末遍地开花的农民起义，即便没有成功推翻一个朝代，经历过大规模、长时间的农民起义后，皇帝对国家的控制力也会急剧减弱，而帝国往往在不久之后便衰亡；黄巾起义后的东汉、太平天国起义后的清朝都是实例。在我国宪法明确表示一切权力属于人民的背景下，群众应该成为推动我国央地立法关系完善的最根本、最重要的力量。

　　群众的日常生活看似与央地立法权限划分无关，事实上大部分群众也无法说明目前中央与地方是如何分享立法权的。然而，立法权限的划分深切地影响到立法质量。毫无疑问的，根据立法事项的性质、该事项的立法需求的强弱和范围、中央和地方立法的履职能力、全国各地社会和经济的实际情况，不同的立法需求应该分别由中央立法或地方立法进行规制，或由中央和地方共享立法权才能保证相关立法的质量。而立法质量的高低对民众权利的实现影响深远。所谓权利的实现，并不仅仅指一项权利在人们的价值观中被接受，或是被法律规范承认的实证化，而是在实践中能顺利行使。任何法律规范，不论有谁制定，不论是否包括任何的价值内涵和追求，都会对民众权利的实现造成影响，比如，一个设置不当的红绿灯，会妨碍行人在道路上通行。所谓立法质量高，指的就是若这些法律规范付诸实施，是否合理地保障了人们应有的权利的价值内涵，是否给人们行使和主张自己的权利创造了便利的条件。反之，立法质量便是低的。

　　群众一般并不在意立法权的配置问题，但他们对自身的权利和利益十分敏感。若人们认为自身的权益受到中央和地方立法成果的侵蚀或不合理的限制，他们会通过网络、媒体等多种渠道发出权利诉求，从而给制定该项法律规范的机关施加压力。[148]

　　这种压力可能会诱发多方面的效果。第一、相关法规的制定机关有可能根据权利诉求的内容有针对性的对涉及的法律规范进行修改，中央及地方立法的质量得到了很好的促进。第二、相当多的情况下，地方立法的立法成果损害民众权益时，地方国家机关往往因此受益，故地方并没有动力去修正这些不当的规范。而民众的权利诉求在现代传播手段的帮助下，很可能引起上级国家机关的注意，从而启动对地方立法工作的监督。第三、也是最重要的，当中央或地方的立法成果引发了民众的权利诉求，但其本身因不是最适合对该事项进行规制的立法主体，没有办法完全解决该项立法存在的问题时，民众的权利诉求可以促使这些立法事项立法权的上移或下放。例如，当中央立法对某事项制定的规范过于刻板，忽略了地方实际的发展状况和立法需求时，民众的诉求会迫使中央在相关事项上赋予地方立法更多的自由度。而当各地民众对地方立法对某事项的规定普遍不满时，中央立法则有必要参与到该事项的规制中，至少可以制定对各地立法都有约束力的标准和原则。

　　质言之，民众针对立法主体的权利诉求及其引起的制度回应，是推动我国央地立法关系完善的重要机制。首先，现代的信息传播手段的多样化和先进性已经将表达权利诉求的成本大大降低，同时也让更多有同样诉求的人们更容易聚集起来，形成合力，影响公众舆论。同时，社会上不时出现的跳楼跳桥、自断手指、自焚等极端的维权方式也从侧面印证了民众维护自身权益方面的决心。也就是说，民众不可能对侵犯自身权益的法律规范隐忍不言。第二，不论是中央抑或是地方立法伤害了民众的权益，若问题长期得不到重视和解决，民众首先会对地方国家机关感觉到失望，对它们无法保障自己的权益感到痛心和愤怒。而我国作为一个单一制国家，地方国家机关是作为中央国家机关的代表和政策的具体落实者的身份存在的。对地方的不信任势必会扩大为对中央国家机关的不满，同时还会削弱中央对地方局势的把控能力。因此，当对权利的诉求在地方形成强大的舆论压力时，必然会引起中央和地方的立法主体的重视。以往在地方和中央层面上，行政、司法和立法机关都曾对民众的权利诉求作出制度回应。例如，"孙志刚事件"后，国务院废除了实行了二十年多的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，制定了《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》 .[149]一系列以自焚等极端手段抵抗强拆的事件后，国务院制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，限制了适用房屋征收的情境。[150]

　　诚然，这些制度回应并没有完全解决问题，但可以肯定的是，每一次的制度回应都是向着问题的最终解决卖出的一步，而直到问题完全解决之前，相关的权利诉求就不会消失，它们会用另一种表达以及更适合的方式来促进权利的实现。

　　通过权利诉求和制度回应这一机制发展起来的央地立法关系必然会给公众更多元化的参与方式，同时还保证公众能对立法工作施加较大的影响力。对于这些给公众参与留下较大空间的制度，公众的认同度相对较高。在 2000 年一次对法国布里塔尼地区的让居民的地方身份感的调查之中，超过 75%的人对自己布里塔尼人和法国人的身份都表示了认同。[151]

　　不仅如此，公众还会在参与立法的过程中，巩固和加强这套制度的权威性。例如，在联邦立法层面上有全民公决制度的瑞士，其联邦政府的权利范围通过多次全民公决得到了切实的加强。[152]

　　换言之，公众不但可以通过权力诉求推动央地立法关系的发展，当央地立法关系发展到较为成熟和完善的阶段时，公众的参与还能巩固和加强这种立法关系。

　　二、权利诉求与制度回应机制发挥效用的关键

　　权利诉求引发制度回应机制若要充分发挥推动央地立法关系的完善，其关键在于两点：第一是民众必须具有较强的权利和规则意识以及正确的权利观；第二是我国必须拥有多元化的，活跃而强大的社会力量。

　　首先，我国社会已经步入了权利意识大幅提高的阶段。2011 年全国各级地方法院共受理超过 1170 万个案件，而最高人民法院办案也超过了 12000 件。[153]

　　同时，在日常纠纷的协商过程中，权利也作为支持自身立场的依据越来越频繁地被提到。这些都是权利意识提高的证明。然而，我国公众的权利意识发展是存在缺陷的。权利这一概念仅能存在于社会环境中，它定义了个体与社会其他个体之间的关系。因此权利有其应有的权能和价值内涵，也必然要受到限制。也就是说，权利所赋予个体的自由永远是相对的。首先被限制的，是权利行使的方式和范围。例如，某甲拥有一本词典，他对词典的所有权决定了纵使人们可能不赞许他的决定，他仍然可以毁坏和遗弃这本词典。可是，某甲对词典进行毁坏的过程肯定不能对其他人的权利造成损害。同样，权利的行使也受到主体资格的限制。例如某丙在与他人争执的过程中遭到对方泼粪羞辱，他拥有向公安机关控告对方侮辱的权利。某丁即便再关心某丙的权益，也不能在没有某丙授权的情况下替某丙行使控告权。

　　我国公众的权利意识存在的问题正是：大家往往仅是笼统的知道自己在一些事项上具有哪些权利，但对这些权利要具备什么条件才能行使，行使过程中又有何种限制不很了解，甚至不知道自己拥有的权利不是绝对的。这种不全面的权力观无法产生有说服力的权利诉求。不久之前，在广东增城，广州电视台某栏目的记者在采访某件案件的过程中与民警爆发了冲突。事情的起因是涉案的一方对警方告知的案件处理情况不满，遂联系该电视节目记者。记者前来采访，过程中反复强调媒体具有知情权，而涉事的民警拒绝公开案情，并最终由于执法态度粗暴被停职调查。[154]

　　该事件中的记者赢得了相当一部分舆论的支持，可他对知情权的理解显然是不能说是恰当的。媒体行使知情权是以保障公共利益为前提的。该案件属于家庭内部纠纷，和公共利益无关，记者以知情权为依据要求民警公开案情显然无理。

　　与权力观上的缺陷相呼应的，是我国民众普遍表现出的对规则的漠视。行人过马路不走斑马线，不遵守红绿灯的交通指示；在公交和地铁站，上下班高峰期，排队上下车几乎沦为一句空话。斑马线、红绿灯等不包含任何价值取向的规则本身的意义在于通过规范人们的行为，减小整个社会在运行过程中的内耗。而在我国普遍能看到的各种不遵守规则的行为折射出的就是一部分人对规则有意无意的漠视。权利的概念可以用多种方式表达，但毫无疑问，权利就是规范社会中个体、群体和社会整体之间关系的规则。几乎没有人会质疑排队上下车或红灯时禁止通行的正当性，但人们很可能会对某项权利的具体内涵产生争议。如果人们不能遵守无争议的规则，就更不可能尊重有争议的权利。

　　更令人担忧的是，一部分人对规则的不尊重有可能将所有受该规则影响的人们逼入被迫破坏规则的"囚徒困境"之中。在排队等待公交车期间，若有一部分人不参加排队便想直接上车，剩下的等车人便面临难题：继续站在队列中，自己便要为他人的违规行为付出等待更长时间的代价。若效仿违规者的行为，却可以保证在相对较短的时间内挤上车。当大家都遵守规则的情况变得不可能时，无论剩下的人是否遵守规则，理性人的占优策略都应该是破坏规则以减少自己的损失。同样的困境在权利的范畴中也是存在的。例如在食品行业里，一部分企业由于漠视他人的身体健康及生命安全，向食品添加有毒有害的添加剂，但他们由此获得了更大的利润空间。其他厂家若不愿采取这样的手段，则必须面对产品的价格竞争力下降的事实。由此可见，启蒙民众的心智，使他们能正确的认识权利，尊重他人的权利和社会合理的规则，是发挥权利诉求的影响力的关键之一。

　　在权利诉求与制度回应的机制中，各种各样的社会团体与组织将发挥不可或缺的作用。首先，在启发公众的权利意识，帮助公众树立正确的权利观方面，社会团体发挥着比政府更重要的作用。政府本身是权利的规制者，它既保障权利的实现，同时也以各种法律规范的形式限制着权利。若政府在权力观的启蒙中起主导作用，则有"参赛者"制定和公布比赛规则之嫌，从而缺乏公信力。社会团体即便和政府有着紧密的合作，其立场仍是相对独立的，其传播的价值判断相比于政府直接提倡的显得更有公信力。

　　另外，社会力量对权利诉求的整合及放大作用更是不容忽视。倘若中央和地方的立法对公众的权益造成了极大的损害，无需任何社会力量参与，权利诉求的强度及其影响范围依然相当客观。近期苏格兰发生反独立的示威活动，香港的"反占中"活动几乎都没有经过细致的组织，但仍然产生了巨大的社会影响力。这些都是参与者因感到自己的权益受到极大威胁时几乎自发性的反应。但如果中央和地方立法仅仅是给权利行使带来较小的损害，或者仅仅是给权利行使设置了些许障碍呢？在这种情况下，公众显然对这些立法成果不满，但对于个人来说，坚持表达自己的权利诉求可能仅带来些许便利，却会花费大量的时间和精力，甚至有可能徒劳无功。有相当一部分人很可能会因为这个原因放弃主张自己的权利。没有权利诉求的有力存在，有缺陷的法律规范将持续有效。

　　包括媒体在内的社会力量能够起到一种权利诉求的"提纯机",他们为个体提供渠道、创造机会，让每个人能清楚的表达自己哪怕是微小的权利诉求。他们还将同样的诉求整合，以更有说服力的形式展现在更高的公共平台上。在个人表达时容易被淹没在其他声音里的意见被社会组织加以提炼，成为公众舆论的焦点，权利诉求才真正具有激发制度回应的可能。诚然，我国的各种社会力量正不断的发展壮大。以民间组织为例，早在 2009 年，我国在册的民间组织数量便突破了 43 万个，其中社会组织近 24 万个。[155]

　　它们在参与维权方面也取得了一定的成绩。利用微博平台解救被拐卖的乞讨儿童的行动就产生了全国性的影响，协助公安机关侦破数起拐卖儿童的案件。[156]但是，相比于西方发达国家，我国的社会组织无论在数量抑或影响力上都较为逊色。显然，充分发挥作用的权利诉求与制度回应机制需要更多元化，更大规模的社会力量体系支撑。
　　
　　三、社会力量在维护权利和社会稳定方面的作用

　　《我国地方法制建设理论与实践研究》早已经指出，地方是公众参与探讨权利内涵，行使并争取权利最重要的舞台。[157]

　　同时，任何社会团体在发展的初期都必须依托特定的地区发展，直到成熟后才能在全国范围内发挥影响力。这就意味着，在民众的法治启蒙和社会力量的发展过程中，地方政府扮演着不可或缺的角色。

　　从目前的情况看，地方政府在这些方面的努力还不充分，关于社会力量的角色和作用，他们似乎有着以下的顾虑：第一、政府要促进社会力量的发展，必须成为公共服务的提供者，而这与政府必须具备的社会管理职能是否有冲突？第二、社会组织参与和树立权利诉求，最终必然和政府形成对抗。随着社会力量数量的增多和规模的壮大，频繁的对抗是否会导致社会的不稳定？第三、社会力量中必然包括利益集团。如何避免壮大后的利益集团利用自身影响力挟持公共政策？

　　关于正确认识社会力量在维护权利中的角色和作用，地方政府有必要认识以下几点：第一、管理和服务并非不兼容的两种职能。事实上，在市场经济中，不少企业是通过提供更优质的产品和服务培养用户忠诚度，从而实现对客户的有效管理的。同样地，若政府能为社会组织提供有力的公共服务支持，使得与政府合作成为社会组织实现自身愿景的最好途径，"配合"将成为政府与社会团体关系的主题之一，政府的社会管理难度也会降低。

　　第二、社会团体的存在意义主要是在政府力量缺位的领域发挥保障权益的作用，同时借助社会上的权利诉求影响公众舆论，对政府施加压力，以规范公权力的行使。社会团体和政府之间的关系纵然有合作的方面，也注定会有竞争甚至对抗。但这种频繁而强度较低的对抗恰似一些地震带附近常见的小地震，它们不时地将地震构造中积蓄的能量释放出来，使得当地的地质结构更稳定，避免更大破坏力的地震发生。西方社会学者，如齐美尔和科塞，肯定了小规模低烈度的社会冲突对社会稳定的积极意义。他们认为这样的冲突能够在社会矛盾极端化前缓解冲突各方间的敌意，能够促进社会整体的创新水平和创造力，还能够提高对冲突的本质认识，促进各股社会力量的协作。[158]

　　质言之，社会力量和政府间的冲突反而会成为社会矛盾的减压阀，更好地维护社会稳定。

　　第三，未来的中国会有许多影响力巨大的社会团体，其中的大部分会有自己的政策诉求，也会积极地促进这些政策的制定和落实，但只要能够保证所有的社会团体都有较为平等的发展机会，那么特定公共政策的的话语权就不会被某些社会团体垄断。以美国为例，虽然福克斯新闻台在全国极具影响力，传播着保守主义的价值观和政治理念，但新闻自由的大环境催生了不少倾向自由主义的媒体，如 MSNBC 电视台，与福克斯在许多社会议题上争锋。同样的，美国步枪协会势力庞大，每年收受的捐款数以亿计，但美国社会加强枪支控制的团体也不遑多让，未曾让步枪协会独大。充分发展的社会力量能让政府在每一项决策前都能听到多方面、多角度的不同声音，反而更能促进各项决策的合理化。

　　要求地方政府在短期内转变社会治理的观念并不现实，这必然是一个漫长的过程，而且需要民众、学界和各领域的专业人士共同的努力。但这并不代表权利诉求与制度回应便无望充分发挥作用，关键在于全世界规模最大的社团--8000 多万党员的中国共产党。党的基层组织发挥的作用与社团类似，而且规模比社团更大，能深入到民众生活的各个层面。改革开放以来，党就将促进社会发展，解决群众生活的具体问题当成执政的重点，其基层组织应该能够胜任社会团体提炼和反馈民众诉求的任务。党对民意的回应通常也是积极的，放弃以阶级斗争为纲，集中力量发展生产力，实行改革开放的决策便是其中之一。近年来，党中央关于全面深化改革的决策反映了党具有将具体需求提炼成据前瞻性的战略决策的能力。也许，要让权利诉求与制度回应的机制在短期内发挥作用，必须通过党的基层组织将民意传达至决策层。