检察机关介入公益诉讼的实践操作探讨(2)

　　5.3 检察机关介入公益诉讼的方式

　　检察机关如何发挥自身的作用，积极参加或是介入到公益诉讼当中，切实保障公益诉讼的法律效果和社会效果呢？笔者借鉴国外立法例，结合我国国情，认为可釆取以下三种方式：

　　5.3.1以原告身份提起诉讼

　　在行政公益诉讼中，一般是由受损害的普通公民、法人、其他组织行使起诉权，但当没有具体受害人（在抽象行政行为下）或受害人因各种原因不敢、不愿、不能起诉时，应由检察机关直接提起，这体现了检察机关对行政机关行政行为的监督。当然，根据我国《行政诉讼法》的规定，行政诉讼属于诉讼法律地位平等的当事人之间的私权诉讼，从保护私权自由的角度出发，为防止检察权力的过度扩张，建议须经层报省级人民检察院批准，才可由检察机关直接提起诉讼。在此顺便要提一下，我国的行政诉讼法规定行政诉讼的受案范围仅限于具体行政行为，而将抽象行政行为排除在外。笔者认为，相较于具体行政行为，抽象行政行为对国家利益、社会公共利益的影响更大，产生的危害更严重，建议应将抽象行政行为纳入行政公益诉讼的受案范围。

　　在民事公益诉讼中，应由受损害的公民、法人、其他组织或相关负有管理职责的行政机关提起，在没有受害人提起诉讼，而相关行政机关又怠于履行起诉权时，检察机关可发出检察建议督促行政机关起诉。在督促起诉仍不奏效，追究该行政机关负责人的续职责任同时，同上理由建议规定经层报省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院代替提起民事公益诉讼，在这里检察机关起到补充主体作用。

　　5.3.2参与诉讼

　　行政公益诉讼中受害公民、法人、其他组织提起了诉讼，民事公益诉讼中受害公民、法人、其他组织或相关行政机关提起了诉讼，受诉的人民法院应通知检察机关，送达一份起诉状副本给检察机关，检察机关经审查后可以决定是否参与到该公益诉讼，对当事人的合法权益予以支持和维护，在法庭上发表相应的法律意见。这类似于我国民事诉讼法中所规定的支持起诉。

　　5.3.3检察机关督促起诉

　　这是从20世纪初幵始的，首先是在浙江省检察机关开始尝试釆用督促起诉的新型法律监督方式。主要是对于那些侵害公共利益的行为，如果不及时提起公益诉讼就可能导致产生更大危害的，检察机关应该督促起诉，甚至在相关部门、个人不及时起诉的条件下，检察机关可以自行向法院提起诉讼。比如，近些年来国有企业改制的过程中导致了大量的国有资产、国有资源流失，有大部分案件之所以未起诉，就是由于受到了地方保护主义的影响。所以，赋予检察机关督促起诉的职权，有利于检察机关“督促起诉”发挥应有的作用，更加有效地维护公共利益。

　　5.4 检察机关介入公益诉讼的诉讼后果承担以及诉讼时效

　　5.4.1诉讼费用的承担

　　检察机关提起公益诉讼的目的性，决定了其不应该承担诉讼费用，相关费用应由国家财政予以保障。同理提起公益诉讼的政府行政机关也应免交诉讼费用。而受损害的公民个人提起公益诉讼，所缴纳的诉讼费用应仅限于按其自身所受损害的诉讼标的额的比例缴纳，而不应按所受损害的整体公共利益的标的额比例缴纳。当前，有的观点认为，在民事行政公益诉讼中贯彻平等的原则，任何诉讼主体，只要败诉都要承担诉讼费用；也有的认为，诉讼费用的缴纳可以抑制民事行政公益诉讼主体滥用诉权。本文认为以上的观点分析存在缺陷，第一种观点，只看到了诉讼主体的平等性，但是检察机关不同于与实体争议有关的当事人，它只是代表公益；第二种观点却认为，检察机关应该缴纳诉讼费用，否则完全免除其诉讼费用就可能导致检察机关滥用诉权，因为按照现行的法律规定，并未对检察机关提起公益诉讼的案件范围做出明确的界定。在检察机关作为原告而败诉的情况下，那么对方当事人是否要承担诉讼的损失呢？不是的，我们可以借鉴域外的立法例，比如，円本的法律就规定，如果公益诉讼中的检察机关败诉，诉讼费由国家财政承担。？为此，检察机关不需要自身担负诉讼费用，相关的诉讼费用应由国家财政承担，具体理由是：第一，检察机关的提起公益诉讼的目的是为了国家利益、公共利益，其本身没有任何经济来源，检察机关的一切工作经费均由国家财政保障，在公益诉讼中由检察机关缴纳诉讼费用肯定是不合理的；第二，检察机关提起的公益诉讼胜诉之后，本身也不会给检察机关带来任何经济上的利益，既然检察机关的公诉并无利益，那么，其败诉之后也不应该承担诉讼费用；第三，检察机关的全部工作经费均是从国家财政拨付的，即便检察机关需要向法院缴纳诉讼费用，也同样需要国家财政的拨付，而法院收取的诉讼费用又归还给财政，还不如直接由国家财政直接保障检察机关公益诉讼的一切费用，不需要检察机关缴纳诉讼个费用，这样反而可以减少许多工作量。

　　5.4.2败诉的后果

　　在公益诉讼活动中，作为起诉者、公共利益维护者的检察机关可能胜诉也可能败诉，胜诉后只是胜利成果如何分享的问题，但败诉的后果如何分担呢？

　　本文认为，检察机关不享有胜诉的利益，也不承担败诉的后果。所谓的败诉后的后果，主要就是如何承担诉讼费用的问题。如果就像前文当中分析到的，检察机关无须承担诉讼费用，那么，检察机关败诉的诉讼后果也就是一个不存在的问题。当然检察官为诉讼支付的必要费用由检察机关在办案经费中支出。

　　5.4.3检察机关提起公益诉讼的裁决的执行

　　法院的裁决，当事人可能自动履行，也有可能不主动履行，那就涉及到如何对法院的裁决进行执行的问题。我《民事诉讼法》中规定，已经公布并发生法律效力的各类裁定、判决，作为当事人都必须无条件履行。假如一方当事人拒不履行裁定、判决，那么，另一方当事人将依法可以向人民法院提交申请，进行强制执行。在我国，民事诉讼活动的执行，涉及到移送执行、申请执行两种类，而在我国的司法实践过程中主要是以当事人的申请强制执行为主。本文认为，为了更好的维护国家、公共利益，设计对公益诉讼案件的法院强制执行制度是非常有必要的，可以实行申请执行和移送执行两种方式相结合的方式，对于检察机关胜诉的案件，做出司法裁定、判决的人民法院可以迳行由审判部门移送执行部门强制执行，同时，检察机关也可以申请强制执行。

　　5.4.4检察机关介入公益诉讼是否受诉讼时效旳限制
　　
　　诉诉时效制度的设立目的在于鼓励权利人积极地行使其正当的权利，当其怠于行使权利时，就会丧失胜诉权。民事行政公益案件的救济同样需要及时、快速，否则会造成难以弥补的损失，要求检察机关积极地行使诉权。若不受诉讼时效限制，效果未必更好，这样会导致检察机关行使诉权的懈怠，因为诉讼没有时效限制，什么时候起诉都行。这样对于维护公共利益不利，所以本文认为原则上遵循我国民事诉讼法关于诉讼时效的一般规定，在知道或应该知道损害发生之日起2年内提出。