检察机关介入公益诉讼的实践操作探讨

　　第5章 检察机关介入公益诉讼的实践操作探讨

　　5.1检察机关介入公益诉讼应遵循的原则

　　5.1.1数量适度原则

　　对于害国家利益、社会公共利益的维护而言，诉讼并非是唯一的救济途径，也未必是最佳的救济方法。从一个方面来看，检察机关介入公益诉讼能够通过具体的个案而直接维护社会公共利益；另一方则是通过个案来激发国家机关、社会团体、社会公众的公益维护意识，抑制潜在侵权人对公益的侵害。为此，如果是对社会公益造成的危害较小的案件，还可以同时尝试通过其他方法、途径来加以解决。这就是说，检察机关作为法律监督机关，只需参与部分公益诉讼案件，再通过对这部分案件的宣传来引导社会公众的行为即可。至于何为数量适度，则必须根据检察机关的可承受能力和现实公益维护实际以及社会公众的观念来确定，不同的时闻、地点，其内涵也可能会发生相应的变化。

　　5.1.2重大危害原则

　　检察机关介入公益诉讼，并不是所有的公益诉讼，只参与重大危害国家公益秩序的案件为主，以参加其他小型公益诉讼案件为辅。那些案件厉于重大危害国家公益秩序的案件呢？本文认为重大危害国家公益秩序的案件主要表现为：（1）受害人数多、地域范围广泛的案件；（2）社会影响恶劣的案件；（3）侵害国家利益和国有资产经营安全的案件；（4）侵权人具有社会背景或集体公司，势力强大，如果仅仅依靠公民、公益团体起诉，难以实现维护公益的案件。

　　5.1.3诉讼地位平等原则

　　在公益诉讼中坚持当事人诉讼权利平等原则，对维护当事人双方的合法权益以及人民法院公正屯判公益案件具有十分重要的司法价值、社会价值。为此，检察机关介入公益诉讼当中提起和参与公益诉讼，检察机关就具有当事人的地位，和被告是平等的诉讼主体，检察机关和被告之间并不存在诉讼地位上的不平等，检察机关和被告之间是完全平等的诉讼主体，同等地享有诉讼权利和承担诉讼义务。

　　5.1.4诉讼效益原则

　　公益诉讼活动需要占用司法资源，是有成本的活动，因此公益诉讼应当追求诉讼效率。如果受害人人数众多，单人起诉或部分人起诉可能诉讼成本较高，不利于节约国家十分有限的司法资源，必定对司法资源造成巨大的浪费。所以，介入公益诉讼还必须坚持诉讼效益的原则，而检察机关提起公益诉讼能够避免重复立案、重复审理，有利于更加有效地节约司法资源，是符合诉讼效益原则的做法。

　　5.1.5权利处分受限原则

　　在一般的民事诉讼案件中，最为重要的一个原则就是当事人意思自治原则，当事人可以按照自己的意愿对自己的权利进行自由的处分，受到的限制较少，除非有违国家法律的具体规定。检察机关本来在诉讼中就具有相应的地位、技术手段优势，在接入公益诉讼的过程中必须受到相应的制约限制，比如，在诉讼中不能随意放弃诉权，也不能与当事人进行诉权交易、和解等。这是因为，在检察机关公益诉讼中和其他一般的民事案件不同，检察机关代表的并不是自身的利益，而是公共利益，其有权提起公诉，但是如果检察机关一旦在诉讼中随意放弃诉权或者和当事人进行调解、和解、协调，则反而对公共利益造成侵害。与此同时，检察机关代表公共利益起诉，是国家利益、公共利益的代表，检察机关和被告一方的当事人之间并无权利义务或者事实上的牵连，所以，对被告一方也应该做出相应的限制，被告一方不得向检察机关提起反诉。

　　5.1.6司法的最终保护原则

　　现实生活中，侵害公益的案件或者具体事实是经常性发生的。大家都知道，政府及其他行政机关的行为和民生密切关联，如果行政机关能及时地很好的处理这些侵害公益的事件，使公共利益的受损降至最低，甚至达到零损失，这无论是从成本付出看，还是预期效果来说，都是一种比较好的解决方式，这样的结果是不需要检察机关去介入的。但是，如果行政机关不作为，甚至是公共利益的侵害者时，司法救济显得尤为重要，检察机关为了保护公共利益提起诉讼就是必要的，在法治社会的治理当中的司法保护就显得尤其关键和重要。

　　5.2 检察机关介入公益诉讼的范围

　　如果公益诉讼的范围没有得到应有的限制，就会产生公益诉讼的解释无限扩张，检察机关过多介入民事行政诉讼，造成过度干涉私权自由的不良后果，应通过限制公益诉讼的范围，将检察机关限定在保障私法自治原则的基本范围之内。笔者认为结合我国国情，应将公益诉讼的范围确定为以下几类案件：

　　5.2.1国有资产流失案件

　　国有资产是人民的财产，是进行现代化建设的重要物质基础，但在从计划经济向市场经济的转轨过程中却遭到了极大的侵食，特别是在我国国有企业的改造过程中，某些当事人合谋对国有资产进行瓜分，侵吞和私分国有资产的程度已经非常严重。国有资产的资源属于全体人民共有，但是却被少数人私分和故意导致其流失，按照法理推断，每一名公民均有权提起公益诉讼，但是现实中却导致没有任何当事人对此提起诉讼。所以，笔者认为应该由适格的主体具体承当起公益诉讼的职责。伴随着我国经济社会的发展和法治的进步，目前公益诉讼的适格主体的范围呈现出越来越广的态势。但是，目前我国只有检察机关能够有效地、充分地履行其法律监督的职责，由检察机关代表国家向法院提起公益诉讼维护社会公共利益，对侵害国有资产及国有资源的行为提起公益诉讼是最为有效和合理的路径。对此，我国已有检察机关做出了大胆的尝试和创新，1997年，河南方城县检察院以原告的身份起诉本县工商局和另一当事人的房产买卖合同无效，后来得到了法院的支持。

　　5.2.2环境保护案件

　　中国的环境问题也十分严重。1958年激进工业化时期对森林大规模砍伐，20世纪70年代到80年代初，再次推进大规模的乡村工业化道路，所有这些都没有考虑过环境的承受能力，相反国人落后的环境意识居然能够长时间承受环境污染的后果而没有怨言。直到20世纪90年代环境问题才逐渐成为国人的忧虑。总体看来，进入21世纪后，我国的环境恶化趋势仍在加剧，河湖干枯、草地退化、土地沙漠化、盐碱化、空气污染和水污染事件将长期困扰着社会和经济发展，影响着人民生活质量的改善。当前，从总体的态势上来看，我国政府及其社会公众对于环境污染案件、环境保护问题越来越重视，并且政府和民间均采取了各种各样的措施更加有效地保护环境。但是，由于经济利益的驱动下，许多人为了 “升官发财”而不顾人民的反对继续实施严重破坏环境资源的犯罪行为，导致我国的环境污染问题仍然未得到根本性的遏制。我国现行的《环境保护法》甚至《刑法》当中均规定了环境污染损害的赔偿责任、刑事责任，但是我国对于环境污染事件提起诉讼的案件仍然比较少。所以，我们国家可以借鉴美国法律的规定，赋予检察官对环境污染案件提起公益诉讼的权利，将此纳入公益诉讼的范围。

　　5.2.3垄断企业利用垄断优势损害社会公众利益的案件

　　在社会主义市场经济条件下，依据价值规律，在国家宏观调控下，市场主体可以自由地进行资本投入、转移和商品买卖竞争。优胜劣汰，以促进经济发展。但当自由竞争达到一定程度，优势资源必然向少数市场主体倾斜，少数市场主体基于已产生的市场地位或经济优势，形成垄断。但具有垄断地位的公用企业或其他依法享有独占地位的经营者，凭借垄断地位，釆取不正当竞争的手段，损害广大公众利益的案件。

　　5.2.4产品质量问题侵害众多消费者权益的案件

　　因食品、药品、日用品等产品的质量问题，造成众多消费者自身权益受到损害，影响较大的案件。

　　5.2.5反倾销案件

　　外国产品在我国进行倾销，损害国内相关产品行业的利益，扰乱公平的市场竞争秩序的案件。5.2.6其他损害国家利益、社会公共利益的案件