央地立法权限划分的比较研究(2)

　　二、单一制国家央地立法权限划分的发展趋势

　　英国在二十世纪 70 年代末开始逐步加强中央集权，除了对北爱尔兰实施直接管理外，还通过修改法律撤消了大伦敦以及其他六个都市的议会。[106]但自从 1997 年共党政府上台以来，地方分权的态势得以继续。苏格兰、北爱尔兰、威尔士分别建立了层级仅次于中央的地区性政议会，在教育、环保、文化和医疗卫生等领域拥有高度自主的立法权。[107]

　　同时，为提高地方政府和议会的治理能力，英国还对地方政府和议会的许多制度进行了改革，核心内容包括能推进公民参与地方事务的新型协商机制。[108]自从 1982 年以来，法国开始了三个阶段的中央向地方下放权限的改革。大区的行政地位被正式确认；大区长以及省长职位被取消，改设共和国专员常驻地方，代表中央政府，原归属大区长及省长的权力交给相应的地方议会行使。[109]

　　与此同时，市镇会议的实际权力有所增加，以加强地方民主，促进公众参与。[110]在 2003 年，法国对宪法进行了修订，明确法国为分权单一制国家，并肯定了《欧盟宪法》中提到的"辅助性原则",确认了各地方的条例制定权，构建了真正意义上的公民投票制度等。

　　三、影响央地立法关系模式的因素没有固定的倾向性

　　不少学者在研究各个国家央地立法关系的模式时，乐于将各国不同的制度选择归咎于各种自然环境和社会环境因素，如地理环境、科学技术水平、政治环境和历史文化传统等。部分因素确实会导致央地立法关系向特定方向变化，例如民族关系格局。一般情况下，对于特定的民族群体的聚居地，国家很有可能有特殊的央地立法权限的划分方式。

　　在我国，民族自治地方的地方立法权就比一般地方立法权有更大的自由。但大多数情况下，它们将如何影响央地立法关系则没有定论。以经济发展状况为例，在美国，1929年开始的大萧条促使了罗斯福新政的出现，从此，联邦政府在多个领域中扮演了监管和标准制定者的角色。我国的历史经验则相反，在经济萧条，人民生活困难的时期，中央对地方的监督和制约机制容易失灵，造成地方自治权的扩大。关于科技发展水平对央地关系的影响，不同的未来学家也有大相径庭的看法。学术界普遍认可的规律只有：一个国家处于现代化的起步或攻坚阶段时，中央立法集权程度普遍较高。

　　四、各国央地立法权限划分发展趋势简述

　　可以看到，西方发达国家，无论是单一制还是联邦制国家结构，在央地立法关系上都呈现出更加平衡的趋势。这些国家的经济发展状况不同、自然环境、历史文化传统等都不一样，之所以会出现趋同的央地立法关系发展趋势，应该是社会发展阶段相同，社会问题的复杂程度相近的缘故。

　　在中央层面，无论最初的宪法对中央立法权作出了多大的限制，到后来，各国的中央立法权都在实际上得到了扩大。例如，美国联邦在打击毒品犯罪方面的立法权并没有在宪法中清楚列明，而是通过对控制州际贸易等条款的扩大化解释得到的。中央立法权逐渐涵盖社会生活的各个领域的主要原因，在于许多问题的国家化。例如，环保问题在许多国家曾经是各地方的立法事项，但由于环境污染的蔓延和普遍存在，大多数国家的中央立法已经将环保立法权收入囊中。

　　与此同时，在中央立法权限扩展的同时，地方立法的范围和自由度也在提升。在这一点上，明显的例子是英国和日本。英国议会和日本国会的立法权都几乎不受任何限制，然而近年来都在实施赋予地方更多自主权的改革。日本从 1994 年起开始推进地方分权，先后制定了《地方分权推进法》、《地方分权一览法》，减少并限制了中央政府对地方的干预，加强了地方的公众参与和议会活力。[113]

　　法国为了推进地方分权，甚至通过修宪来明确地方的自治地位。

　　中央立法权涵盖范围增大，地方立法的自主权增强，范围扩张，这两种看似矛盾的变化并没有在这些国家中造成困境。原因在于，中央和地方的立法权通过中央在共有立法事项上更为多元化的参与方式，以及央地立法间更充分的合作找到了共存的途径。例如，美国在环保、公共卫生与健康等领域开展了充分的立法合作；加拿大成立了联邦-省际会议，为中央和地方在不同立法事项上的意见交换提供了很好的平台。[114]

　　在如今的国家中，中央立法不可避免的要触及各地方内部的事务，而地方的立法也可能对中央的决策造成影响。设立央地立法事务的合作以及沟通机制很有必要。