我国央地立法权限划分对立法体制的影响

　　第四节 我国央地立法权限划分对立法体制的影响

　　一国的立法体制是一个整体。中央与地方立法权限的划分如果出现问题，必然会给中央及地方立法本身造成负面的影响，从而阻碍立法体制的高效运行。我国立法体制中出现的地方或中央立法层面的问题也与央地立法权限划分不清晰不合理有密切关系。

　　一、国家立法权遭到行政机关削弱

　　在我国，由于中央独揽了重要事项的专属立法权，全国人大及其常委会的工作量极大。我国各级人大的每年的会议长度本来就远逊于其他国家。例如日本、英国、德国和法国的中央议会每年的会期从 25 周到 9 个月不等，印度国会的会期也长达 4 个月，而我国全国人大最长的会期不过 26 天，其中还包括了周末的休息日。

　　考虑到我国全国人大代表的数量是美国国会议员的近 6 倍，英国国会议员数量的 2.5 倍，会期安排过于短促的问题更加凸显。另外。虽然县级以上的人大设有由专职代表组成的人大常委会，但我国人大代表总体来说是非职业化的，不但缺乏对立法工作的透彻理解，也不具备立法工作的相关技巧，相当一部分人大代表甚至将代表的工作当成荣誉而不是一项严肃的职责。在这种背景下，全国人大及其常委会急需其他国家机关协助它们完成立法工作，为行政及司法机关削弱中央立法权创造了条件。

　　说起行政权对立法权的侵蚀，首先应该提到的是《立法法》关于国务院经全国人大及其常委会授权，对大部分国家专属立法事项可先行以行政法规进行规制。这直接导致了在一些重要的法律事项上，国务院对中央立法的贡献及权威性远大于全国人大。例如，国务院根据全国人大《关于授权国务院在经济体制和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》等几无限制的授权，实际上控制了税收立法权；到 1994 年止，国务院与全国人大及其常委会关于税收的立法成果数量为 50 多部对 3 部。

　　然而，给国家立法权造成更大的侵蚀和损害的，是国务院的法案起草权和各部委规章的制定权。

　　国务院在所有享有国家立法提案权的的主体中是行使该项权力最频繁最活跃的。第七届全国人大及其常委会一共审议了 21 件法律草案，其中仅有包括《妇女权益保护法》在内的 3 件为人大自行起草，而国务院起草的法律草案则超过了总数的72%,第八届全国人大及其常委会审议的法律草案之中，由国务院起草的也占超过一半。

　　虽然近年来，全国人大及其常委会加大了自行起草法律草案的力度，但是由人大自行起草的法律草案在审议的法案总量的比例一直在 40%左右反复。

　　诚然，法律的提案权并不能等同于立法权，但不可否认的是，哪个主体掌握了法案的起草权，它就对该法律价值内涵的设定起到了主导作用。即使后期该法案仍有人大审议，只要法案的主要框架不被否定，国务院的意志和价值追求仍将在被通过的法律中得到较大程度的保留。这样的制度允许执法者在立法工作中扮演重要角色，显然是有悖公正的。

　　对公平公正的法治精神损害更大的，是国务院各部委在制定部门规章的权力缺乏约束。相关法规在明确了国务院各部委可以根据职权制定部门规章的同时，对这种规章制定权缺乏明确的行使条件。首先，哪些事项属于本部门权限内并没有设定任何的判断标准。第二，各部委可以主动行使这些事项的规章制定权。至于这些事项有无必要进行规制，则没有严格程序去进行论证。第三，虽然《规章制定程序条例》原则上规定部门规章制定过程中，制定部门必须和与该规章有紧密联系的其他部门进行沟通和协调，但就何谓紧密联系也没有清楚界定。第四，部门规章在完成后仅需报国务院备案，这就意味着国务院各部委的规章不必经过审查就可以生效。考虑到我国行政管理职权部门化的背景，不难想象各部门之间存在着对行政管理职权的竞争关系。以广州的职业教育为例，目前中专和高职院校属于教育局的管理范围，而技工学校、技师学院则属于人保局管理。

　　同属职业教育范畴内的学校居然会被两个不同的部门分割管理，正是这种竞争关系的体现。须知道，在没有合理的监督机制之下，各部委完全可以通过制定部门规章，扩大自己实际的职权范围，或将自己的职权转化为切实的利益。在我国，行政权对立法权的侵蚀还反映在一个细节上。由于《立法法》明确规定较大的市拥有地方立法权，而国务院能够批准较大的市的资格，也就是说，作为行政机关的国务院能够创设新的地方立法权，这显然是不妥的。

　　虽然有学者已经留意到这一现象，却未有详细的讨论。

　　二、国家立法权遭到司法机关削弱

　　我国的最高人民法院和最高人民检察院参与立法工作的最主要形式是发布司法解释。面对我国仍处在法制逐步完善阶段的事实，以司法解释的形式指导各级法院和检察院对法律规范的应用很有必要。但该项制度创立几十年来，也在发生着一些令人担忧，而且会削弱立法权的变化。

　　其一是司法解释权的稀释。本来司法解释权是由最高人民法院及检察院行使，其他各级法院和检察院，以及其他非司法机关无权作出司法解释。但现在，包括公安部、司法部甚至卫生部等部门也经常参与到司法解释的制定中，同时，最高人民法院还曾在司法解释中明确允许各级法院确定盗窃罪"数额较大"的具体标准。

　　即便真有必要在各地实施不同的标准，决定具体数额的权力也应归属地方立法所有，而不是地方审判机关，因为地方的执行性立法权是由《立法法》明确树立了的。

　　其二是司法解释的原创性开始加强。例如 1992 年最高人民法院《关于审理涉外海上人身伤害案件赔偿的具体规定》便是没有任何法律、行政法规为载体的，立法性质的司法解释。最高人民法院和最高人民检察院也曾以司法解释的形式对刑法规定的罪名进行了增减。虽然刑法本身的条文没有改变，但如果检察院对一些犯罪行为不再起诉或不再以特定罪名起诉，该司法解释实际上也起到了创制和修改法律规范的作用。且不论司法解释之间可能产生冲突，仅就其逐渐稀释的趋势和原创性增强的现象，司法解释权对立法权的伤害是显而易见的。

　　司法机关对立法权的削弱还体现在处理央地立法之间法律规范的适用问题上。如前述，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间的效力是平等的。根据行政诉讼法的规定，部门规章和各级地方政府规章不是法定的判决依据，而仅能作为参照。这就意味着，一旦部门规章之间、或部门规章与地方政府规章之间就同一事项作出不同规定时，法院在审判时就有了决定适用哪个规章的自由裁量权。这种自由裁量权会直接导致其中一个规章暂时对案件相关方无效，实际上发挥的是法规审查权的作用。然而在我国，立法审查是全国人大常委会专属的权力，审判权的侵入是不合理的。

　　为了规范各级人民在相互冲突的法律规范适用问题上的做法，最高人民法院发布了《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，明确规定了各级法院在审理案件时，面对不同法律规范间内容的矛盾应优先适用哪项规范。

　　这一文件进一步加强了司法机关对立法权的破坏。之前，当法官能够在冲突的规章之间自由选择时，前文所提的某个规章的无效化仅是暂时性的。在同一个地区，案情稍微不同，或是在不同的地区进行审理时，另一个法官可能做出相反的适用决定。如今，全国法院同用一种技术标准去判断冲突规范的适用时，某些规章有可能会在案件审理上在全国范围失效。这就意味着，最高人民法院通过《纪要》获得了真正意义上的法规审查权。

　　之前，法官在作出相互矛盾的法律规范的适用决定时，必须考虑很多问题，例如社会的公共道德和价值观、法律的价值诉求和取向、社会的长远利益等。虽然这些因素不能保证他作出正确的决定，但它们也能给法官提供一定的指引。要知道，法官属于国家工作人员，其思想品质、价值观、把握公共利益的能力是经过多次考核的。但如今，法官在处理法律规范之间的冲突时已经不需要思考，他只需要了解这些冲突的规范都是由哪些主体制定的，是什么时候颁布的，然后以一种近乎机械性的方式进行排除和选择。

　　这种机制看似严谨，实际上在保证决定的质量上一定不如从前。

　　三、地方立法过于保守和被动

　　如前述，在我国的央地立法权限划分中，地方立法的职权事项并没有得到明确列举。

　　虽然《立法法》确认，地方在不介入国家立法事项的基础上，有权就中央没有进行立法的事项先行立法。由于《立法法》对国家专属立法权的规定是开放式的，若一项事务有可能不属于纯粹的地方性事务，地方就无法确定是否需要全国人大及其常委会的授权才能对该事项进行规制。同时，地方立法"抵触"上位法的认定缺乏明确的标准，若按照相对严格的标准来判定，不少地方立法成果都存在合法性的问题。因此，相当多的地方制定地方性法规、地方政府规章的积极性不足，在立法工作中表现出过度的保守和被动性。

　　事实上，相当数量的地方立法存在较为严重的抄袭现象。有的直接照搬中央立法，有些在借鉴上位法及其他地方立法成果的过程中仅将相关的条款进行简单拼凑，还有的甚至复制了上位法的体例和结构。

　　例如，2005 年通过的《浙江省劳动保障监察条例》完全照搬了前一年国务院《劳动保障监察条例》第 13 条第 2 款的规定；《吉林省劳动监察条例》的部分条款是将山东、山西、河北和辽宁等省份的劳动监察条例的条款进行的简单拼凑。在土地立法上，地方立法的抄袭现象更加明显，11 个省、自治区和直辖市的土地立法，即全国近 37%的相关地方立法在体例和结构上完全复制了《土地管理法》。

　　地方立法的保守性和被动性不仅表现在具体的法规条文上，还体现在立法工作的计划上。这些立法计划缺少针对地方立法需求的内容，反而会和开放程度高的直辖市或沿海城市的计划雷同。自从 1993 年北京市通过禁止燃放烟花爆竹的规定以来，短短数年我国已经有超过 280 个城市通过了类似的规定，随着北京相关政策的放松，又有 106 个城市也废除了禁令，改为对燃放烟花爆竹做出时间和地点的限制。